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哈尔滨在光绪三十二年（1906年）设滨江关道以前，隶属于阿勒楚喀副都统管辖，军、
政合一，没有专设地方行政机构。光绪三十三年（1907年）清政府在傅家店设立滨江厅江防
同知，撤将军设巡府后，隶属吉林省管辖，执行吉林省对官吏的考核、铨选、奖励、惩戒、
俸禄、致仕等各项制度。按清政府律例，官员任免的最高权力集中于皇帝，吉林巡抚仅可任
用一般属官，州、县官无用人权。这时科举制已废除两年，但选用官吏途径如荫叙、保举、
捐职仍然残留着。官吏的俸禄虽有年俸和养廉银之分，而营私舞弊者司空见惯。官吏的惩戒
虽有成文规章，但终因官官相护等各种社会弊端而无法实现。
光绪三十四年（1908年），中东铁路局在其霸占的铁路附属地哈尔滨地区组建自治市，
设立了哈尔滨公议会和董事会。按哈尔滨自治会章程第十条规定，自治会的董事会及董事均
任职三年，于董事中选举3人，分掌财务、庶务（附教育）、建筑各科事务，董事长兼管卫
生及兽医事务。自治会实际上并无独立性质，会内决议的各种事项，均须经铁路管理局允许
之后才能执行。铁路管理局民政部直接管理警察，并对哈尔滨市行使监督。
1912年，民国政府颁布了《行政官员官等官俸制》。1913年，哈尔滨滨江厅分防同知改
称为滨江县，归吉林省民政公署管辖。县机构设置有总务科、行政科、知事科、财税局、警
察所和劝学所。1914年，民国政府颁布《文官恤金令》。1915年，吉林省通令施行北洋政府
的《文官高等考试令》和《文官任用令》。黑龙江省为在江北及马家船口地带开辟商埠，
1920年设立松北市政局,隶属黑龙江省。1921年,北京民国政府在哈尔滨设立东省特别区市政
管理局，成立东省特别区哈尔滨市，管辖顾乡、香坊、马家沟、正阳河、沙曼屯等地区。市
政管理局机构设置有3个科，第一科负责文书、收发、保存、人事等工作；第二科负责起草
公文、议案等事务；第三科负责交通、劝业、卫生等事项。1923年，北京民国政府颁布《东
省特别区行政长官办事条例大纲》，在哈尔滨设立东省特别区行政长官公署。1926年3月30
日，东省特别区市政管理局发布布告，解散俄人把持的市公议会，成立哈尔滨自治临时委员
会，11月1日哈尔滨市自治临时委员会改组，成立哈尔滨特别市政局。东省特别区市政管理
局局长储镇就任哈尔滨特别市政局局长。市政局下设总务科、财政科、实业科、工程科、卫
生科、秘书处和法律股。这时期哈尔滨地区的各地方行政机构分别执行吉林省、黑龙江省、
东省特别区制定的有关官吏的录用、甄别、考核、任免、奖惩、薪俸、退职及死亡待遇等各
项人事管理制度。1929年之后，国民政府又先后公布了《考试法》、《公务员任用条例》、
《官吏服务规程》、《公务员惩戒法》、《现任公务员甄别条例》等人事管理法规和章程。
在哈尔滨的行政机构，按《文官考试法》组织了报名、考试。依据《现任公务员甄别条例》，
对现任官员进行了甄别。但当时因战乱等原因造成有章不循，有法不依。颁法虽多，履行甚
少。
1932年2月5日，哈尔滨沦陷，日伪政权于7月成立伪哈尔滨市政筹备所。1933年7月成立
伪哈尔滨特别市，统一哈尔滨市政。伪市公署机构设置有总务处、行政处、财务处、工务处。
另设3个办事处，管理有关地区事务。1937年后增设官房、卫生处、都市建设局、交通局。
伪满州国和伪市公署，先后发布了《文官令》、《哈尔滨市事务分掌规程》、《哈尔滨市职
员特别勤务规程》、《哈尔滨市雇佣员规程》等。所发布的文官任用、考察、奖惩等规章制
度，都以是否忠于日本侵略者为标准。
1946年4月28日，东北民主联军解放哈尔滨市。5月哈尔滨市政府成立（以下简称：市政
府）。内设人事科，负责机构编制、干部任免、调动、考核、奖惩和工资福利。对机关干部
的管理，实行“用人为贤”的政策，反对官僚主义，树立大众民主的工作作风。同时，对留
用人员进行教育，使他们认识新政权的性质和任务，提高政治觉悟。并通过举办训练班等形
式，吸收录用干部。至1946年末，哈尔滨市除来自老解放区的干部外，新任用的干部297人，
占干部总数的64．5％。以后通过行政干校、青年干校、工会干部训练班等培养吸收了一批
干部，充实了干部队伍。
解放初期，哈尔滨市财政经济比较困难，市政府针对市财政状况，对干部实行了两种不
同的工资制度，对来自老解放区的干部实行供给制；对新参加工作的实行薪俸制。1947年，
市政府颁布《现行后方供给自给标准》。当年市政府实行供给制的干部50人，实行薪俸制的
干部391人。
1947年末，改造旧政权的任务基本完成，原市政府内设的9个局30个科1200余人，精减
为6个局12个科（室）299人。同时，改造区街政权工作也完成了80％。同年，市政府颁布施
行《公务员奖惩暂行条例》，要求政府公务人员要廉政守法，树立为人民服务的工作作风，
依法保证新政权的廉政建设。
1948年，新干部明显增多，且大多数来自工农兵，其政治素质较高，具有坚强的革命精
神，但理论水平和文化素质偏低。中国共产党哈尔滨市委员会（以下简称：市委）、市政府
非常重视对干部的教育，作出了《关于加强在职干部教育的决定》，强调“在职干部不论新
老应在政治理论、业务和文化上加强修养。必须在实际工作中对在职干部进行培养教育。”
市政府干部处干部教育科，负责干部培训教育工作。6月，市政府公布了机关工薪标准实施
细则。8月颁布《技术干部技术津贴暂行办法》。根据《政府员工工薪等级》规定，完成了
工薪评定工作。市政府为提高工作人员工作责任心，培养革命英雄主义，开展了为解放战争、
为人民服务的立功运动。
1949年1月，市政府颁布《干部任免办法》。并根据上级指示，为中央机关、北京市、
中国军政大学、法政大学、东北党校及沈阳、长春等部门和地区输送干部1221人。其中：市
级干部6人；县团级干部28人；区营级和相当于区营级干部230人；一般干部957人。同年，
市政府为建立适合城市特点的管理机构，公布了《哈尔滨市政权系统组织机构改革方案》，
进行了机构调整。调整后市政府机构有市长办公室、秘书处、干部处、外事处、民政局、财
政局、工业局、商业局、建设局、劳动局、税务局、卫生局、教育局、专卖局、法院、公安
局。
1949年10月1日，中华人民共和国建立后，哈尔滨市在人事管理上，逐步按照国家统一
制定的规章制度开展各项工作。1950—1952年，为抗美援朝、新解放区调配干部4646人；
1953—1955年,为国家和在哈市的重点建设工程及军工等企业,调配了管理人员和工程技术人
员，保证了基本建设任务的完成和开工后的人才需求。1956年社会主义改造任务基本完成，
为公私合营企业选调干部135名，加强了对公私合营企业的领导。根据国家要求和干部的请
求，逐步解决了因干部调动等原因造成的夫妻两地分居问题，至1965年有2506名夫妻两地分
居的干部得到团聚。接收安置了军队转业干部和国家统一分配的大、中专院校毕业生。完成
了由工薪分制度改为职务等级工资制度的工资改革任务。干部的平均文化水平有了明显提高，
据1957年对党政群机关干部文化程度的统计，原有高小文化程度的，从2212人减少到1105人；
原有初小以下文化程度的，从1228人减少到158人。“文化大革命”开始后，正常的人事管
理制度被打乱，全市从市委书记、市长到各委、办、局的领导干部都被打成“走资本主义道
路当权派”(以下简称：走资派),隔离反省不能主持工作。广大知识分子被视为“臭老九”。
哈尔滨市委、市政府的机构被“砸烂”，大批干部集中到“毛泽东思想学习班”和“斗、批、
改学习班”学习，或下放到“五七”干校和农村劳动改造。正常的干部考核、任免、奖惩制
度被是否具有“革命造反精神”所代替。1973年，哈尔滨市人事局重新组建后，机构编制和
人事管理工作才逐步得到恢复。
1978年中共十一届三中全会后，重申了党的政治路线、组织路线和思想路线。对“文化
大革命”中的问题进行了拨乱反正，并开始进行经济体制改革和政治体制改革。随着改革的
深化，哈尔滨市的人事管理工作也迈出了新步伐。
干部管理工作。首先平反了冤假错案。落实了干部政策和知识分子政策，恢复了科技人
员的职称评定工作。“右派”经过复查予以改正。为复员军官落实了政策，有2374名恢复了
干部职务。1979—1990年，为2633人解决了夫妻两地分居。在接收大中专毕业生和军队转业
干部分配时，除按计划安置外，还适当的推广了个人与接收单位的双向选择。1982年，对国
家行政机关工作人员的录用作了重大改革，由选调制度改为公开考试制度，贯彻平等竞争、
优胜劣汰、择优录取的原则。至1990年通过考试，为市政府机关各委、办、局录用干部2600
多名，为金融系统录用干部880名。1983年根据哈尔滨人才分布状况和哈尔滨市经济发展的
需要，开展了人才开发、交流与仲裁工作。有计划地组织专业技术人员和管理人员，支援哈
尔滨市的区街、乡镇企业。至1990年为乡镇企业输送专业技术人员和管理人员1680名，为振
兴哈尔滨市的乡镇企业贡献了力量。
干部考核工作。1979年11月，中组部发出《关于实行干部考核制度的意见》，进一步明
确对干部的考核内容和考核方法。考核内容注重从干部的现任职务、担负的工作目标、岗位
责任制等方面考核德、能、勤、绩。考核方法采取领导考核与群众考核相结合，年终考核与
平时考核相结合。1984年经考核受奖人员3310名。其中，记功1572名；记大功1065名；模范
工作者398名；升级272名；提职2名；通令嘉奖1名。1990年考核分为优秀、称职、基本称职、
不称职4个等次。考核结果是：优秀2929人；称职1489人；基本称职1760人；不称职27人。
并把考核与对干部的任免、奖惩结合起来。
干部教育工作。政治教育以党的基本路线为中心内容，学习建设有中国特色社会主义的
理论。文化教育转向以大专文化水平的教育为主，补充干部现任工作岗位的专业知识。把政
治教育、专业知识培训、岗位培训、专业技术人员继续教育有机结合起来，有力地促进了干
部的革命化、知识化、专业化。
干部工资工作。1979年进行了部分工作人员工资调整，调整面为40％。1982年对全市机
关、事业单位工作人员工资进行了普调。1985年针对职务等级工资制度的弊端，按照国家统
一规定，进行了工资制度改革，实行了结构工资制度。之后，不断调整工资中存在的不合理
现象，特别注重了知识分子和中小学教员的工资调整。此外，实行津贴的范围和人员也不断
扩大，先后实行了中小学教令津贴、班主任教师津贴、护士工令津贴、接触传染病范围内的
医务人员津贴、体育工作者与优秀运动员津贴、专业技术人员与农业生产第一线技术人员津
贴，提高了国家机关和事业单位工作人员的工资水平。
福利工作。正常的离休、退休、退职制度得以实施，1980年国务院公布《关于干部离职
休养的暂行规定》以后，至1990年全市有16904名干部享受了离休待遇。加强了对离休干部
的管理服务工作，使他们安度晚年，健康长寿。干部退休形成制度，到了退休年龄即办理退
休手续，至1990年末，全市共有退休干部25061人。退职干部361人。改革了退职金的发放办
法，由退职后一次性发给退职金，改为按月发给，使他们的生活得到保障。离休、退休、退
职制度的施行，打破了干部的终身制。其他福利不断增加，工作人员牺牲、病故后的抚恤金
从1979年至1984年进行了3次调整和提高。遗属生活困难补助费也进行了4次调整，家居哈尔
滨市的由1975年每人每月补助15元，至1988年提高到50元。随着工作人员工资的增长，提取
福利费的金额也随之提高。福利费的使用，对乡镇干部采取了扶贫的办法，由单纯的发给现
金补助，改为贷款形式，组织有劳动能力的贫困干部家属发展种植或养殖事业，增加劳动收
入。1986—1988年有281户脱贫致富，占扶贫总数的65％，全市扶贫经营总收入114万元，两
年减少福利费支出2万多元。
机构编制工作。1964年黑龙江省分配给全市党政群机关8800名行政编制，市直党政群机
关机构为45个，人员编制4197名。“文化大革命”中，哈尔滨市革命委员会（以下简称：市
革委）撤并机构，市革委下设3个委员会和2个办公室，即政治委员会、生产委员会、群众工
作委员会和市革委办公室、文革办公室。1973年3月，市委批准《关于市直机关调整方案》，
决定撤销市革委的3委2办机构。7月，市委和市革委的机构实行分设，共设委办局62个（含
群团），其中市革委机构49个（含法院）。从1983年开始，根据中共中央和国务院部署，按
照不同时期的工作重点，对党政群机关共进行3次机构改革。如撤销了市委、市政府委办合
一的工交、财贸、城建、文教、科技5个政治部，加强了市委的统一领导，发挥了政府机关
的行政职能作用。按照加强宏观控制和政企分开的要求，强化了监督部门和经济杠杆部门。
同时为市区机关下放了权利,增加了编制，使市区由过去占编制总数的34.6％，增加到50％。
1988年哈尔滨市列为国务院机构改革试点城市。市委、市政府本着调整、补充、完善、发展
的原则，进一步理顺了市政府各部门之间的关系，调整了部分机构，并进行了三定，即定职
能、定机构、定人员编制。调整后，市委机关机构由10个减至5个；市政府机构调整为48个，
归口管理的机构5个，共53个。比1985年的69个减少16个。市直党政群机关实有人数由6167
人，减少到4985人。
1990年市编制委员会为加强对机构编制的管理,印发了《哈尔滨市编制委员会工作规则》，
明确市编制委员会负责审定全市行政编制分配方案；核定市直各部门及各区行政编制总数；
审批全市事业编制；管理市属党政群机关的工资基金。规定“凡属增加编制一律由业务主管
部门写出专题报告，经市编制委员会办公室审核后，提交编制委员会讨论决定”。
推行公务员制度。1987年，中国共产党第十三次代表大会提出人事制度改革，重点是建
立国家公务员制度。哈尔滨市根据这一指导思想，进一步加强干部的政治、业务培训，为推
行公务员制度做好准备。1989年4月，成立哈尔滨市行政学院，开办了第一期处长任职资格
培训班。
1990年6月国家人事部根据哈尔滨市机构改革所取得的成效，批准哈尔滨市为推行国家
公务员制度的试点城市。依据人事部的要求，成立了哈尔滨市国家行政机关试行公务员制度
领导小组，制定了《哈尔滨市国家行政机关试行公务员制度实施方案》。市人事局对内部机
构作了调整，成立了考试录用处、培训教育处。并根据试点内容对各处所承担的任务作了明
确分工。10月18日召开了市国家行政机关公务员制度试点动员大会。举办了区、局主管领导
和人事干部参加的公务员制度及试点工作培训班，国家人事部副部长程连昌及有关司长为培
训班讲课。从此，哈尔滨市在人事部的具体指导下，有计划、有步骤地依据《实施方案》开
展了试点工作。在税务局、审计局、物价局3个试点单位进行了职位分类。在道外、太平2个
区试行机构改革。按照《国家公务员制度暂行条例》（修正稿），及其配套方案，在全市范
围内开展了考试录用、培训、考核、回避及工资制度改革准备工作。 |
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