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哈尔滨地区乡镇设置始于清末。清光绪三十一年（1905年）呼兰县（呼兰府的直辖地）
直辖的4旗9界改设为东、西、南、北4乡。1913年河东第一区三段改设方台乡，河东第二区
三段改设康井乡，河东第三区三段改设宿普乡，河西一区四段改设万宝镇。1914年阿城县设
文化、同进、民智、普增4个乡。1920年11月9日，《黑龙江省乡镇闾邻编制简章》规定，凡
满100户或100户以上的为乡，设乡长、副乡长。
东北沦陷时期，废除乡制，实行保甲制。
哈尔滨市解放后，废除保甲制，实行村制。1948年3月12日，中共哈尔滨市委发出《关
于市郊农村行政村区划与政权组织形式及建立农会的通知》，针对市郊农村人口集中的特点，
确定市郊各区之下以10—15个自然屯组成1个行政村，为农村基层政权。由农民代表大会选
举行政村农民委员会正、副主任，从中遴选1人担任村长。在农民委员会中贫雇农约占2／3，
形成了农会的阶级优势。1949年12月，按照东北局《关于准备建政工作问题的指示》中完成
县、区、村三级人民代表会议、选举三级政府委员会的要求精神，在顾乡区新立村和松浦区
韩增店村进行村选试点。由各区委、区政府派出干部组成工作组，利用各种形式向群众进行
民主建政和村选教育，提高农民群众对政权性质、民主建政和村选的认识。在此基础上，组
成选举委员会，在选举委员会的领导下，通过公民资格审查、公民登记、酝酿候选人名单、
投票选举等步骤，使群众充分行使自己的民主权利，选举在土改运动中涌现出来的办事公道、
联系群众、为群众所拥护的积极分子和骨干为村干部。1950年4月，市郊39个行政村普遍建
立了村人民代表会议制度和村政府工作制度，整顿了村级财政，清理了帐目，加强了贫雇农
与中农的团结，密切了干群关系，健全了基层政权组织，为各级人民代表大会的召开打下坚
实的基础。1952年，撤销了农会组织。1954年，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大
会和地方各级人民委员会组织法》的规定，将村政府委员会改为村人民委员会。1956年春，
为了适应农村经济和农业合作化的发展，充实与加强农村基层政权组织，根据黑龙江省人民
委员会发布的《关于并村划乡工作方案的决定》，将市郊区81个行政村撤并为17个乡。
1958年下半年，根据中央大办农村人民公社的指示，撤销乡，并在高级农业合作社的基
础上，普遍建立了政社合一的农村人民公社。1983年按照中共中央、国务院关于改变农村人
民公社政社合一体制，实行政社分开、建立乡政权的统一部署，根据黑龙江省建乡工作会议
精神，哈尔滨市于同年五六月间分别在道里区新发公社、南岗区新春公社进行建乡工作试点。
11月21日市政府召开建乡工作会议，推广新发、新春公社建乡试点工作经验，本着“有利于
安定团结，使干部和群众保持思想稳定；有利于经济发展，不拆散社队企业，不使集体财产
遭受损失；有利于加强和改善党的领导，克服和纠正党政不分的现象；有利于精兵简政，不
增加国家行政编制，减轻群众的负担；有利于照顾群众的居住情况、自然条件、历史习惯，
方便群众行使民主权利和行政管理；有利于不打乱现有的行政区划，以现在公社管辖的范围
为基础建乡”的原则，在全市范围内铺开建乡工作。其步骤是：第一步开展宣传教育，对乡
镇的历史沿革、人口及自然情况，社、队、厂领导班子的情况，干部和群众对改革的意见和
要求等进行调查研究，为制定改革方案提供依据，并做好印章刻制和选民证、投票箱等选举
的具体准备工作。第二步制定方案，选举人民代表。按照《选举法》规定，成立选举委员会，
划分选区、进行选民登记，公布选民榜，组织选民酝酿推荐乡人民代表大会的代表候选人，
选举出席乡人民代表大会的代表，并在广泛听取群众意见的基础上，制定乡、村机构设置、
人员配备方案，经上下两次反复，报请上级批准。第三步召开乡人民代表大会，选举乡长、
副乡长和乡农工商公司（或经济管理委员会）经理、副经理（主任、副主任），撤销人民公
社。第四步总结建乡工作经验，划分职权范围，制订工作制度，落实岗位责任制，发动和组
织群众制定“乡规民约”，开展各项建设活动。乡人民政府设乡长1人，副乡长1人，下设秘
书和民政、司法、财政、文教卫生、计划生育、乡村建设助理各1人。乡政府主要任务是按
照《地方组织法》的规定行使职权，领导本乡经济、文化和各项社会建设，做好民政、公安、
司法、文教卫生、计划生育、乡村建设等工作。乡经济管理委员会或农工商公司管理委员会，
设主任1人，副主任1—2人，委员7人，下设农业、农机、畜牧、林业等管理、服务站，主要
职能是搞好农工商经营管理和服务工作，加强民主管理，帮助乡（镇）企业和村屯完善生产
责任制，帮助农业技术推广站、林业站、畜牧站等搞好经营管理，逐步形成一套技术、管理
社会化服务体系。
1984年9月末，哈尔滨市完成撤社建乡工作。全市共建立62个乡（镇）政府（郊区22个，
呼兰21个、阿城县19个），713个村民委员会，3599个村民小组。全市乡镇党政企机关工作
人员共有1018人，其中党政企领导干部455人（郊区146人，呼兰县158人，阿城县151人）。
1985年上半年撤销各乡（镇）经济管理委员会，增设经济办公室和农村经济公司，将驻乡农
机、水利、畜牧站改为服务公司。同年2月，阿城县在小岭镇进行以简政放权为主的综合试
点，形成了条块结合以块为主的新体制雏形。1986年中共哈尔滨市委组成工作组，在阿城县
小岭镇、呼兰县台屯乡、道外区松浦镇进行以党政分工、政企分开、简政放权为重点的综合
体制改革试点。在试点基础上，制定了《哈尔滨市乡（镇）人民政府工作暂行条例》，明确
乡（镇）政府在管理经济和促进社会发展方面的主要职责是，制定本行政区域内经济和社会
发展规划并组织实施；协调本行政区域内各地区、各企业间的经济关系；监督乡镇企业、合
作经济、个体户认真执行国家政策、法律、法令，照章纳税，履行经济合作，保障合作经济
组织和个体户的合法经济权益，打击经济犯罪活动；汇集和传播经济信息，组织适当的经济、
技术服务，管理对内对外经济技术交流和合作；进行必要的经济统计工作。
1987年，市民政局根据中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》精
神，在先行试点的基础上，经市政府决定建立了条块结合、以块为主的乡（镇）人民政府管
理体制。将农业技术推广站、畜牧站、经营管理站、林业站、水利站、农机站、粮管所、税
务所、中小学、卫生院、计划生育办公室等单位的人、财、物“三权”下放给乡镇政府管理。
至此，乡镇政府设有“六办六所”，即政府办公室、经济办公室、乡镇建设办公室、民政司
法办公室、文教卫生办公室、计划生育办公室，财政所、税务所、粮管所、司法事务所、公
安派出所、工商管理所，并建立农业技术、林业生产、畜牧生产、水利建设、农经管理、农
机管理、多种经营、镇办企业8个服务公司。同年2月，黑龙江省民政厅把哈尔滨市作为培训
乡镇领导干部试点城市，举办了第一期乡镇长培训班。讲授基层政权建设的基本理论、乡镇
政府行政管理及其理论依据、法律基础知识、乡镇管理工作等课程。结合学习实地考察了乡
镇企业和村屯发展商品经济状况，讨论政社分开以来，乡镇管理工作和各项建设事业出现的
新情况、新问题，研究解决这些问题的新途径。结业后，编辑出版了近32万字的《乡镇干部
培训试用教材课本》，被指定为全省乡镇干部培训教材。同年10月，又举办了乡镇长研究班，
重点研究小城镇政权建设和群众自治组织建设，小城镇经济建设和社会发展，小城镇建设现
状和若干政策问题。尔后，市民政局组织85名正副乡镇长分赴天津、大连、青岛等地考察、
学习，开阔视野。
1989年5月，中共哈尔滨市委组织部、市人事局、民政局联合下发《关于开展乡（镇）
领导干部岗位职务培训的通知》和《乡（镇）政府正、副乡（镇）长岗位知识能力规范》，
严格规定“凡已具备中专（高中）以上文化程度的乡（镇）领导干部及后备干部，从1990年
起新任乡镇领导职务的干部必须经过岗位职务培训，到1991年没有取得《职务培训证书》的
现职领导干部不得连选连任”。当年共培训280名乡镇领导干部和2603名一般干部。同时，
对23个镇进行了调查研究，制定了《哈尔滨市关于加强农村基层政权建设方案》，并成立了
哈尔滨市基层政权建设领导小组。同年10月，出台了《先进乡镇评选方案》。年末，按照评
选条件首次评选出15个市级先进乡镇，受到市人民政府的表彰。
1990年4月，在城郊22个乡镇和呼兰县、阿城市的试点乡镇进行了以“下放权力，理顺
条块关系，明确乡镇政府职能，完善乡镇财政，建立乡镇管理机构，核定编制，实行干部聘
任制”为主要内容的乡镇综合体制改革，经过市、区、县（市）民政部门的共同努力和有关
部门的支持与紧密配合，到12月末改革如期完成。各城区本着“宜统则统，宜放则放，统放
结合，积极、稳妥、求实”的原则，把农机、土地、水利、林业、畜牧、公路交通、文化、
广播、小学校等驻乡镇单位和派出机构的人权、财权下放给乡镇管理。道里、南岗、动力区
将初级中学也放给乡镇管理。各区属乡镇卫生院除南岗区王岗卫生院和道外区松浦卫生院外，
均交给乡镇管理。驻乡镇工商、公安、粮食等派出机构，按其部门制定的协管办法，业务由
上级主管部门领导，日常工作由乡镇政府协同上级主管部门管理。建立完善乡镇一级财政体
系，在收入方面，分别把乡镇企事业及个体工商各税、地方各税、农业税下放给乡镇管理；
在支出方面，属乡镇和划归乡镇管理部门的人头费和办公费等项支出由乡镇直接掌管，专项
资金由区财政和主管部门联合下达指标，专款专用。调整了财政包干办法，普遍建立了国家
金库。由于市区简政放权，强化了乡镇政府的职能，随之乡镇政府的管理机构也进行了相应
调整，城郊22个乡镇中有14个乡镇设立“七办一所一委”即政府、农业、乡镇企业、文教卫
生、计划生育、民政司法、规划土地建设办公室，财政所，科委。有4个镇由于非农业人口
较多，增设了街道办公室。整顿了乡镇所属的农机站、林业站、农技站、畜牧站、农经站、
水利站，重新核定编制，实行干部聘任制。市郊各乡镇党政机关编制原为477人，经核定新
增编214人，比原编总人数增加44．8％，最多的增加16人。重新核定了事业站的编制为624
人，自筹事业编制491人。对核定的人员编制，除依法选举和由上级任命的干部外，应聘人
数为960人，实际聘用886人（国家干部占44．7％，以农代干占24．1％，从乡镇企业中聘任
占31．2％）。各乡镇还先后修订或制定了《乡镇长办公制度》、《例会制度》、《政治学
习制度》、《廉政建设制度》、《财务管理制度》、《干部考核制度》、《公开办事制度》
等规章制度，乡镇政权建设工作，逐步走上了正规化、制度化、规范化的轨道，发挥了乡镇
政权的整体功能。 |
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