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哈尔滨市社区服务是在居民委员会便民利民服务的基础上，以街道办事处为主体，以居
民委员会为依托，于1986年发展起来的。主要工作对象是孤老残幼人员和烈军属以及其它有
困难的人，在保证重点对象需求的基础上，逐步开展面向社区全体居民的社会服务，以解除
他们参与社会生产、社会生活的后顾之忧，为参与社会竞争创造条件。
1986年初，哈尔滨市民政局组织各区、县（市）民政局开展社会调查，了解城市社区居
民的的具体需求，并组织区、县（市）民政局局长到外省、市学习考察，一致认为开展社区
服务是时代的要求，是民政工作社会化管理的一种形式，也是民政工作体制改革的重要组成
部分，势在必行。同年11月，由市民政局牵头，会同哈尔滨市经济委员会、城乡建设委员会、
市财政局、工商行政管理局、税务局、卫生局、中国工商银行哈尔滨市分行等8个部门，联
合发出《关于居民委员会生产服务业有关政策问题的通知》，对社区所办的公益事业的性质、
地位、分配形式、就业人员、经营范围、管理办法等方面做了具体规定。其中，规定居民委
员会是群众性的自治组织，可以根据社会需要开办集体所有制的生产服务企业（以下简称委
办企业），居民委员会是委办企业的主管部门。委办企业应当遵循自愿组合、自负盈亏、民
主管理、按劳分配、职工集资、适当分红、集体积累、自主支配的原则制定企业章程，然后
向当地工商行政管理机关申请登记，领取营业执照后按核定的经营范围从事生产经营。委办
企业依法领取营业执照后，任何部门或个人不得以任何方式或借口平调、挪用、侵吞或私分
委办企业的资金、利润、厂房、设备、原材料、产品、商品等一切资财，不得无偿调用委办
企业的劳动力。对于侵犯委办企业合法权益的行为，委办企业有权抵制、索赔经济损失或向
司法部门提出控告。同时规定委办企业可采取股份形式。由居民委员会制定吸收股份的方案，
允许职工入股，也允许其他企事业单位入股。根据市政府关于“居民委办的生产服务业不得
和居民委员会脱钩，已经脱钩的，有条件的要退还给居民委员会”的要求，凡1984年前后，
各地在实行政企分开时平调上收的居委会生产服务单位，规模较小，不易集中管理的小工厂、
小饮食店、小修理部、小食杂店等要退给居民委员会经营管理。委办企业以安排社会上待业
的贫困人员、闲散人员和残疾人员为主，也可以聘请离退休人员（不包括离退休的党政机关
干部），或从各单位聘请顾问。缓刑或服刑保外人员不得任命为委办企业的法人代表。委办
企业要根据社会需要，按照国家的法律和法令要求组织生产和服务经营。从事生产、加工经
营的单位要生产适销对路、质量合格的产品，加强经营管理，提高经济效益和社会效益。委
办企业应遵循“按劳分配、多劳多得”的原则分配劳动所得。年终税后余利的分配要兼顾国
家、集体和个人的利益，主要用于发展生产和扩大经营，补充流动资金，偿还贷款和用于职
工集体福利，还要向主管该企业的居民委员会按10％—25％的比率上缴集体事业建设基金。
委办企业的年终税后余利，应当按公积金、公益金、劳动分红、股金分红进行分配。公积金
不得少于40％，其它方面的分配比例由委办企业的职工会议协商确定。居民委员会对规模较
小、经营效果较差的委办企业免收集体事业建设基金，改收管理费。对从事购销和服务经营
业务的按营业额的0．5％—1．5％收取；对从事劳务活动的按1％—3％收取；对从事生产、
加工的按净产值的1％—3％收取。居民委员会收缴的集体事业建设基金或管理费，主要用于
发展本居民区的公益福利事业和补充居民委员会的办公费用、委干部的生活补贴；居民委员
会应设立社会福利工作委员会，由一名副主任分工负责，该工作委员会组织领导居民委员会
所属企业。城镇街道办事处可以成立生活服务业指导站，由一名副主任负责，可以聘用2—3
名懂技术、会管理的离退休人员，负责对委办企业进行指导，但不得将委办企业改为街办企
业。聘用人员的补贴（工资）和办公费用可以与居民委员会协商，从居民委员会收取的集体
事业建设基金或管理费中提取。区、县民政局负责对委办企业的工作进行指导，具体工作由
主管福利生产的部门负责。人员不足时，可聘请离退休人员或请求增拨事业编制。委办企业
的基础薄弱，需要多方扶持，给予优惠。委办企业开业第一年可以免购国库券。对委办企事
业以下经营的为当地居民服务的育婴、托幼、托老业（托儿所、幼儿园、幼儿班、托老院）；
为当地居民服务的缝纫（小服装加工部、缝补拆洗）、洗染业（洗染店、干洗店）、理发、
烫发等；为小学生办的课间餐、午餐以及婚姻介绍、婚姻咨询服务和劳务性服务项目，免征
营业税和所得税。对委办企业利用大企业的废气、废水、废渣和其它废弃物做原料的小型加
工业免征营业税、所得税和产品税。委办企业经营的为当地居民服务的小型饮食业、修理修
配业、小型建筑修缮业、小食杂店和其他行业本小利微的项目，可以申请减免一年的营业税
和所得税。委办企业新建或改造铺面、摊床、厂房用地应纳入城市规划，城市规划部门在符
合环境保护要求，不影响市容，不妨碍交通的条件下提供方便。根据规划要求，经有关部门
审批同意居民委员会建设的用于生产服务的自行车棚、开水房、幼儿园、托老院等服务性设
施，城建部门可酌情减免办理建房手续管理费。经批准，对委办企业开办初期经济困难的摊
点、铺面的占道费，城建部门可以免收或适当减收。委办企业需要租用临街房屋做商业用房
的，当地房地部门应协助调剂解决。委办企业资金自筹不足时，可以向当地银行申请贷款；
银行对合理的资金需要，应给予支持。区、县、街道在资金上要积极支持和扶持委办企业，
可采取投资入股或借款的方法，帮助居民委员会筹措资金。委办企业要按期偿还借款，愈期
不还，可冲减该居民委员会的补贴经费。对经营饮食业的委办企业，第一年因资金紧张、装
修加工间有困难的，卫生部门应在基本符合卫生要求的前提下，适当降低标准，同时令该单
位订出提高标准的规划后准其开业。委办企业安置残疾人就业，达到了国家要求标准的，在
政策上同社会福利生产和福利事业单位同等对待。尔后，各区、县（市）根据各自的具体情
况制定了实施办法，加以贯彻实施。道里、南岗、平房等区还先后成立了社区服务领导小组，
由主管区长任组长，加强对社区服务的领导，促进了社区服务的开展。1987年4月，市民政
局在市政府的领导与协调下，会同市财政局、劳动局、物价局、市总工会、市妇联等有关部
门，联合下发了《关于退休孤老职工入院、残疾儿童入托收费标准及单位补贴的通知》，规
定凡户口、粮食关系在市城区的各机关、事业、企业单位退休的孤老职工，均可申请入民政
部门或街道办的养老院。对入民政部门或街道养老院养老的退休孤老职工每人每月收护理费
50元，其中由单位报销50％，本人负担50％。社会福利院及街道举办的残儿寄托所、幼儿园，
收托年令一般从1周岁至入学；对无法入学的重残或低智能儿童可收托至15周岁。日托收护
理费每人每月25元，其中父母双方单位各报销10元，父母一方工作的由父母一方单位报销20
元，家长负担5元；全托收护理费每人每月37元，其中由父母双方单位各报销15元，父母一
方工作的，由父母一方单位报销30元，家长负担7元。规定实施后，减轻了退休孤老职工和
残儿家长的经济负担，提高了孤老职工的入院率和残儿入托率，为社区居民解除了后顾之忧，
为区、街社区服务事业的发展提供了保障。是年，在全市1290个居委会中兴办社区服务生产
经营网点2100多个，安排社区闲散人员就业3100多人；兴办便民利民服务点21200多个，共
有服务员、代办员23200多人；兴办益寿园2个，残幼托儿所4个，残疾人活动中心2个，残疾
人活动站63个。绝大多数居民委员会开设了代办、租赁、小修理、小修缮、便民小吃、日常
生活服务、老少特需等服务项目和摊点。同年9月在武汉召开的全国城市社区服务工作座谈
会上，市民政局介绍了哈尔滨市充分发挥居民委员会作用开展城市社区服务的经验。
1988年，市民政局要求各直属社会福利事业单位要面向社会，在社区服务中发挥中心作
用。哈尔滨市养老院深入社区开展康复咨询活动；哈尔滨市精神病疗养院，开设咨询门诊和
家庭病床，同社区精神病人工疗站建立业务联系，对社区工疗站的工疗业务进行咨询和服务；
哈尔滨市社会福利院成立了全市性的协作组织，举办3期康复培训班，同3个街道办事处办的
残儿寄托所建立了业务联系，帮助制定康复规划、指导残儿康复工作。是年，市财政拨款30
万元，用于扶持社区服务事业的发展；市民政局同各区、县（市）民政局签订目标合同，实
行目标管理。年内全市共新建和新办残疾人活动中心11个、残疾人活动站83个、精神病人工
疗站3个、残疾儿童寄托所（园）7个、老年人益寿园4个、残疾人技术培训班2个、弱智儿童
补习班16个、弱智学校1个、老残婚姻介绍所17个。
1989年，哈尔滨市对集体、个体企业进行清理、整顿，误将85％以上的便民利民社区服
务网点当作个体户进行清理整顿，致使大部分便民利民社区服务网点停产、停业，社区服务
工作的发展一度停滞。1990年9月10日，市政府为了加强对社区服务的领导、理顺关系，成
立了哈尔滨市社区服务工作委员会，副市长范鹏绪任主任，副秘书长陈启光、市民政局局长
申录生任副主任，市计委、建委、市财政局、税务局、工商局、物价局、公安局、劳动局、
房地局、市政公用局、文化局、规划土地局、卫生局、中国工商银行哈尔滨市分行、市教委、
老龄委、残联、总工会、妇联、团市委等有关单位和部门的主要领导为委员。1990年9月20
日，召开了哈尔滨市社区服务工作会议，市民政局局长申录生做工作报告，副市长范鹏绪、
省民政厅副厅长姜新到会并讲话，会上印发了16份经验材料，有9个单位做了大会发言。动
力区文政街道办事处介绍了为社区居民和驻街单位排忧解难，解决买粮难、买菜难、儿童入
托难、买煤难、买豆腐难、排水难、行路难、离退休职工活动难和买主食不便、夜间走路不
便、邮信不便、上厕所不便、晒衣服不便“八难八不便”的经验；动力区大庆路街道办事处
介绍了通过调查摸底掌握社区居民需求，在20个居民委中开展代买粮油和生活日用品、代办
邮件、食品加工、服装加工、儿童入托、临时照看儿童、设小课桌、拆洗缝补、修理家用电
器、出租日常家用工具等10大系列33个服务项目的经验；道里区经纬街道办事处介绍了根据
辖区老年人、烈军属、残疾人、幼儿多的特点，在各居民委员会中成立家务劳动进户服务站，
开展优抚安残、托老托幼、利他助人活动的经验；道里区尚志街道办事处介绍了成立拆洗缝
补点、建立便民服务一条街、铺修2．3万平方米人行步道板的经验；道里区正阳街道办事处
介绍了开办弱智青年工疗站，通过工疗、娱疗、医疗、智力开发等残疾人康复手段，使智商
最高的相当于7岁儿童、最低的仅相当于4岁幼儿的14名弱智青年在劳动、语言、认识、自理
四项功能上明显提高的经验；道里区工程街道办事处介绍了从辖区内80％的居民住高层楼房
的实际出发，筹集资金在各居民委建自行车寄存点的经验；太平区新一少儿康复中心介绍了
筹集资金办经济实体、以副业养主业的经验。市民政局、财政局、物价局、工会、妇女联合
会联合发出《关于调整退休孤老职工入院、残疾儿童入托收费标准及单位补贴的通知》，规
定对入民政部门或街道养老院养老的退休孤老职工由每人每月收管理费50元调整到70元，其
中由单位报销42元，本人负担28元。入日托的残疾儿童收管理费由每人每月25元调整到33元，
其中父母双方单位各报销13元，父母一方工作的，由父母一方单位报销26元，家长负担7元。
入全托的残疾儿童收管理费由每人每月37元调整到50元，其中由父母双方单位各报销20元，
父母一方工作的，由父母一方报销40元，家长负担10元。到1990年末，全市共兴办老年人益
寿园5个、老年人活动中心112个、老年人服务站97个、孤老包户组407个、精神病人工疗站7
个、残疾人活动站74个、残疾人包护组280个、烈军属服务站和包护组3196个、各类便民利
民社区服务网点1584个。同年12月14日，市政府制定并印发了《哈尔滨市社区服务三年发展
规划》，要求各级政府要建立社区服务工作委员会，统筹规划、协调指导社区服务工作；街
道办事处要建立社区服务工作领导小组，指定有关部门、配备专人负责日常工作；居民委员
会建立社区服务站，由居民委员会主任任站长，具体实施各项社区服务工作。计划在3年内
逐步建立和完善符合哈尔滨市情的城市社区服务体系，形成为老年人服务、为妇女儿童服务、
为残疾人服务、为优抚对象服务、为婚丧事服务以及社区康复和医疗、便民利民、美化绿化
和环境卫生、文化娱乐9个服务系列。市要有中心，即以市属社会福利事业单位为依托，逐
步建立和完善残疾儿童康复中心、婚姻服务中心、丧葬服务中心、残疾人培训和活动中心，
发挥在社区服务中的示范辐射作用。区、街要有骨干，因地制宜地兴办区、街福利事业和社
区服务设施，达到有为老年人服务的设施，为残疾人服务的设施，为优抚对象服务的设施，
为妇女儿童服务的设施，为婚、丧事服务的设施，为社区居民康复服务的设施，便民利民的
服务设施，社区环境卫生和美化绿化的服务机构和措施，社区居民服务的文化娱乐设施。居
民委员会要紧紧围绕9个服务系列，建立以包户服务、互助服务为主要形式的基层社区服务
网点，并要求在1990年末办好三件实事：建立和完善家务劳动服务项目；积极开展代买、代
卖、代收、代送、代看、代管活动；为缓解群众存车难，认真抓好兴办自行车昼夜存放点的
工作。为了实现上述目标，《规划》要求各级政府要加强领导，把资助发展社区服务所需的
资金纳入计划，在自愿的前提下，积极争取社会各界和群众的支持；民政部门要充分发挥协
调和组织指导作用，为政府当好参谋；计划、财政、规划、房地等有关部门要把扶持社区服
务的工作纳入规划，并要相应地建立社区服务积极分子协作组织，形成一支以专业服务和业
余服务相结合的队伍；大力推行“联办”、“合办”的服务形式，发挥各层次的积极性。 |
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