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清末、民国初期，哈尔滨、滨江、松浦等市、县都实行不同税种的分税体制。在市分得
的市税、市捐、收费收入范围内，自收自支，量入为出，自求平衡。1907年设立的滨江厅及
后改设的县，税收包括田赋、契税，当税及清赋经照费等统由滨江征收局征收上解吉林省库，
厅、县财政只收各种捐或正税附加捐，作为地方财政收入，以收定支。哈尔滨自治市及后改
设的特别市，财政收入主要是市税收入（含营业税、杂税）、财产变价收入、事业收入、经
营收入和杂收入，支出自定，自求平衡。1919年设立的松浦市，为16年免税期，故没有税收，
只靠地价、地租、地皮租、房租、脚行提成、码头费等收入，确定经费和市立小学经费支出。
警费开支，靠警务课自征的生熟地、店簿、出口粮食等各种助警捐和许可证、牌照等工本费
收入定支，不足由财政酌加补助。
1932年，伪满政府划一后的哈尔滨特别市财政，按税种划分国税与市税，国税直接解缴
伪国库。市只征收市税、各种捐及正税附加捐和事业经营收费收入做为地方财政收入，以收
定支，自收自支，国库适当补助。警费支出由警察厅自收捐税、政府补助，后改为地方政府
拨付警察厅分担金。市办“都市计划事业”、交通事业、水道事业、市营住宅、批发市场、
零售市场、小学校建设等单设特别会计，指定收入来源或靠本事业经营收费收入、发行公债
筹资。
1946年1月—4月，国民政府“接收”时，“接收”了财政和国税机构，因时间短促，仅
维持几个月，尚未确定体制。
哈尔滨解放后归东北区管辖。哈尔滨市税收（不含市税）上缴，市税留用。但当年税收
全部留给地方，用于地方财政支出，自收自支，自求平衡，超支自筹弥补。1947年，改为税
收上缴东北区财政、经费支出由东北区财政下拨，但税收纳入市级预算，按总额47％上缴，
53％留归地方，充抵应下拨之经费。1948年，改为税收（包括农业税）全部解缴东北区金库，
地方所需的经费支出，再由东北区财政核拨。即为统收统支的财政管理体制。1949年，仍是
税收全部上缴，支出下拨，但税收中的地方税纳入市级预算，年终结算，一次上解。
中华人民共和国成立后，哈市实行多种财政管理体制。1950年，政务院批准颁布规定：
1．建立统一的财政收支管理制度。包括统一的预决算制度、会计制度、税收制度、工资标
准、人员编制等，都统一于中央人民政府，不经批准，不得随意征收收入，不得任意开支经
费。各级人民政府必须保证收入任务完成，支出不得超过。2．划分中央与地方的收入范围，
将主要财政收入项目控制在中央人民政府，各级政府的一切支出均由中央人民政府统一审核，
逐级下拨，实行高度集中统一的财政管理办法。3．实行奖励办法，调动地方管理财政收支
的积极性。公粮超收，地方留用8成，工商税收超收，地方留用7成，地方性质的企业收入、
税收、其它收入等划归地方抵拨预算支出。允许地方自筹一部分附加收入。按此规定，1950
年，划归市的财政收入项目有企业收入、工矿收入、地方税收入、房地产收入、物资变价收
入、罚没收入、其它收入；划归市的财政支出项目有文化、教育、卫生、社会救济等各项事
业费支出、地方工业投资、市政建设费、行政管理费、其它支出等。1951年，政务院颁布
1951年度财政收支系统划分的决定，把高度集中，统收统支改进为“统一领导、分级管理”，
或称“分级管理、分类分成”的财政管理体制。划定地方财政收支范围。收入，根据各种财
政收入性质和与地方财政经济的联系，确定地方收入有两种：固定收入和调剂分成收入。支
出，属于地方范围的地方国营、公私合营企业各项投资、事业经费支出以及社会文化、教育、
卫生等事业支出、行政管理费和其它支出划为地方财政支出。核定地方财政收支指标，按每
年核定的财政支出指标，划给收入，首先是固定收入，固定收入不足以平衡预算，抵顶支出
时，再划给一定的调剂分成收入。调剂分成收入，按支出大于固定收入的差额占调剂分成收
入的比例划给。划给调剂分成收入，仍不能平衡预算，抵顶支出时，再由上级财政给以相应
的拨款补助。如果划给固定收入，能够收支平衡或尚有结余，就按比例核定相应的上解支出，
上解上级财政。当年，划给哈尔滨市的固定收入项目有：地方税（包括屠宰税、房地产税、
特种消费行为税、车船使用牌照税、契税）、企业收入（地方企业的利润、固定资产变价、
缴回流动资金等）、其它收入以及开征的各项附加收入（包括农业税、房地产税、营业税、
所得税、电车、汽车、自来水、电灯、电话费等项附加）。调剂分成收入的项目有：货物税、
特产税、工商业税。
1953年，哈尔滨市财政，因建制变化从松江省划出，归中央财政管理。1954年，哈尔滨
市并入黑龙江省管辖，财政预算又从中央划归黑龙江省管理。
1955年，国务院决定对地方财政管理实行总额控制的办法。在国家对地方分配财政收支
指标时，不再逐类逐款逐项分配，改为分配收支总额。地方财政在保证收入不减收、支出不
超过的条件下，对各项收支，除了收入中的固定收入与调剂分成收入，支出中的自然灾害救
济、防汛专项支出不能调剂外，其它收支，地方财政可根据国民经济计划要求，结合本地实
际情况互相调剂，自行安排。1958年，国家颁发《关于改进财政管理体制的规定》，黑龙江
省人民委员会拟定《执行新财政体制暂行实施办法》，规定把地方财政收入划分为3种：地
方固定收入（范围与原来的固定收入相同），全部划归地方；企业分成收入，即中央在地方
的除铁路、外贸以外的其它企业及地方国营商业、服务（其中，饮食、服务公司收入划归地
方固定收入）、粮食加工、药材、水产供销和指定下放的工业厂、矿企业收入，一律按20％
分成给地方，作为地方财政收入的一部分；调剂分成收入，农业税的7．48％。商品流通税、
货物税、营业税、所得税、公债收入的3．68％，分给地方，作为地方财政收入的一部分。
省对市确定了调剂分成的比例。把地方财政支出划分为两种：一种是经常性的财政支出做为
正常支出，由上级财政划给同额的收入，抵支正常财政支出，地方自求收支平衡。一种是基
本建设投资以及重大灾荒救济和特殊性支出项目等支出，作为专案拨款支出，由上级财政专
案拨款解决。规定的各项收入及分成比例，正常财政支出的范围，一般一定五年不变，上级
财政专案拨款，一年一定，年终工程、事业结余结转下年继续使用。确定划分的收入和正常
支出，以1957年财政预算所列数额为基础。按上述规定，核定哈尔滨市年度正常支出2888万
元，核定全部地方财政收入7406万元。收支相抵后，收大于支4518万元。占收入额的61％，
由此确定，1958年，哈尔滨市按财政总收入，市里留用39％，上解省财政61％。省还规定，
工商税附加，统一按4种国税（商品流通税、货物税、营业税、所得税）总额的1％征收；公
用事业附加仍按原征收的范围和比例征收；农业税附加，按正税12％征收。征收额仍由省、
市各半，列入自筹预算。这种财政体制只执行一年。
1959年，实行“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”的财政管理体
制。除中央和省直接管理的企业、事业收入外的其它所有财政收入，包括工商税收、农业税、
地方公债以及市级企业、事业收入，不再划分固定收入，企业分成收入和调剂分成收入，全
部作为市的财政收入。除中央和省直接管理的各项支出外的所有其它支出，包括基本建设支
出，企业流动资金，事业行政费及其它支出，不再区分正常支出和专案拨款支出，全部作为
市级财政支出。全部收入和全部支出相抵后，收大于支的按比例上解，支大于收的由省拨款
补助，在此基础上，市财政包干使用。年末结余，留做下年继续使用。收大于支的余额占市
总收入的比例，即为上解的比例。1959年，核定哈尔滨市在总收入中留用13．94％，上解
86．06％。1960年，留用18．81％，上解81．19％。
1961年，根据财权应集中于中央、大区和省的规定，省对哈尔滨市改行“收支定项，比
例分成，地区调剂，超额奖励，一年一变”的财政管理体制。适当缩小市级财政管理范围，
但仍给予必要的机动财力。在预算收入中，上收企业的收入改归省级管理；在预算支出中，
对一些中央规定的支出项目，由省专案拨款。其它收支项目，仍继续放给市。按留市的收支
项目，计算上缴和留用比例，在一般情况下多收多支，少收少支，自求平衡。省对市的收支
实行总额控制，分项参考。市可在全市范围内，在不影响国民经济高速度按比例发展的原则
下，适当调剂。积极组织收入和节约支出，实行超额奖励。对收支项目的确定，以及实行比
例分成与超额奖励，根据情况，一年变更一次。当年，按总收入，市留用23．54％，上解
76．46％。1962年，市留用20．1％，上解79．9％。
1963年，省对哈尔滨市实行“核定收支，总额分成，一年一变”的财政管理体制。对收
入和支出又作了一些调整。各项地方税收入，其它收入，仍作为地方固定收入；饮食服务行
业收入（包括高价饮食收入）扣除企业留成后也作为市的固定收入；市商业企业的高价商品
与平价商品利润收入，实行省、市七三分成，但要全额纳入市级预算；市属地方企业收入、
工商统一税、所得税、农业税、盐税，全额列入市级预算实行总额分成；国家指定的房地产
税收入，划给市作为城市维护费专款专用，省不参与分成。对支出中央专案拨款和增拨流动
资金由省专案拨款。支援社队的无偿投资列入市级预算管理。全民所有制企业除没有纳入预
算的民政部门办的福利性生产企业和为机关服务的印刷厂外，一律于6月末前报省财政厅审
查批准后纳入预算管理。
1964年，哈尔滨市计划单列，财政预算收支指标，由财政部和省共同分配，对哈尔滨市
财政收入范围的划分：地方企业收入、商业收入(指商业二、三级批发站和零售商店的收入)、
工商统一税、工商所得税、各项地方税、农业税、盐税和其它收入，作为中央和地方的总额
分成收入，分成比例一年一定。商业收入不再实行省、市七三分成。各项地方税和其它收入
不再作为地方固定收入。支出：基本建设投资以及因为特大的防汛、抗旱、救灾而追加的经
费，仍由中央专案拨款。其它各项支出都参与总额分成。根据收支划分，年度地方预算收支
指标确定后，除实行专案拨款的支出外，其它参与收入分成的支出，首先用总额分成收入来
解决，如不足时再由上级拨款补助，给地方有相应的预算调剂权。全年度预算确定以后，可
以按规定在收支总额范围内进行项目之间的调剂，但专案拨款和参与分成的支出以及社会救
济支出均不能调剂。地方预备费，可按照支出总额的2％安排。并可用本地区1963年的财政
结余补充一些预备费。按收入总额比较，如有超收，仍按原规定收入分成比例进行分成。地
方分得的收入，由地方自行安排。从1964年起，完成国家规定任务后，对超收部分除按原定
比例进行分成外，再给5—10％的超额提成。
1967年，哈尔滨市中止计划单列，财政预算仍由省管理。1968年，财政部关于编制财政
决算几个新的问题处理规定，中央对各地实行收归收，支归支，收支分别算帐的办法。凡属
国家预算范围内的财政收入，全部上交中央财政。行政事业费支出，按照国家分配预算指标，
由中央财政拨款。年终如有结余全部留给地方，中央对市拨款包括在省，由省对市核拨。
1971年,根据国家关于财政管理体制的规定,省对哈尔滨市实行了“定收定支，收支包干，保
证上交，结余留用，一年一定”的办法，即按照上级核定的收入和支出的总额相比，收大于
支的包干上交，收小于支的差额由上级补助。以确定指标为基础，实行包干。执行结果如超
收或支出结余，全部留给市。如短收或超支，也由市自求平衡。1973年，对市试行“收入按
固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”的财政管理体制，上级根据地方财政
收入的总额，确定一个固定留成比例（确定市留成比例为1．5％，省为2％）留给地方，作
为较为稳定的机动财力。同时对超额完成财政收入任务的，超收部分另定超收分成比例（确
定市超收分成比例为10％，省20—30％）。此外，上级核定的支出指标，由地方包干使用，
超支不补，结余留归地方。1974年，省对市由试行改为正式实行这种财政管理体制，又将固
定留成比例改为2％，超收分成比例提高到30％。1976年起，省对市实行“收支挂勾，总额
分成”的财政管理体制。扩大了地方的收入和支出的范围和管理权限。当年全市短收5575万
元，按照确定的留成比例26．57％计算，少留1481万元。按照省事前规定，由于为省分担了
困难，有了赤字可以照顾，省参照1975年的体制基数，给了市一定的补助。
1978年，省对市实行的财政管理体制是，“增收分成与收支挂勾”的办法。以1977年实
际收入为依据，确定收入指标的基数，然后进行收支挂勾。实际执行结果比上年增收8389.2
万元，确定的增收分成比例30％，分得机动财力2516．8万元。1979年，又改为“收支挂勾、
超收分成”的财政管理体制。确定当年财政收入指标，以此为依据，收支挂勾，确定地方留
成比例，当年核定市留成比例23．19％，超收分成比例30％。因当年短收3347万元，出现赤
字776万元，按省由挂勾短收造成赤字可适当补助的规定，省给补助541万元，占赤字总数的
70％。
1980年，省对市实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制，改吃“大锅饭”为“分
灶吃饭”。按企、事业隶属关系，明确划分中央预算与地方预算的收支范围。按划分的收支
范围，核定市收支基数，收大于支的部分上解，不足的部分，再由工商税收确定分成比例进
行调剂。分成比例一定五年不变。地方在划定的包干范围内，量入为出，自求平衡。当年，
划给市的收入范围有：市属预算内的企业收入，农业税收入，工商所得税收入，其他各税收
入和其它收入。这些收入作为市的固定收入。再把工商税收作为省对市的调剂收入。支出范
围：市用机动财力安排的自筹基本建设和挖潜改造资金、企业流动资金和自行安排的三项费
用，支援人民公社投资（不含用于社队企业投资）、各项事业费（包括农业、工交商）、城
市维护费、（包括按国家规定从工商利润中提取5％的城市维护费）、知青业务费、文教科
学卫生事业费、抚恤和社会救济费、人民防空业务费、行政管理费、工商管理事业费、消防
营房和设备购置费、其它支出等均归市财政支出。根据上述收支范围，以1979年实际执行数
字为基础，适当加以调整后，作为市新体制的收支基础数。当年省核定，市的固定收入为
1.7亿元，支出为1．38亿元。由于固定收入大于支出，除做为调剂收入的工商税收全数上解
外（对增收部分可给地方留用超收部分的10％），固定收入中还要上解省18．76％，市留用
81．24％。此后，由于企、事业隶属关系的变化影响到原定基础数的变化，相应调整。1982
—1983年改为固定收入全部留给市，又用3％的工商税作市调剂收入。
1984年，哈尔滨市恢复计划单列，财政预算划归中央财政管理，调剂收入比例提高到
9％。从1985年开始,对市又实行了“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制。划
分各级财政收入，基本上按照利改税第二步改革后设置的税种，除中央财政固定收入外，地
方财政固定收入包括：集体企业所得税、农牧业税、个人所得税、车船使用牌照税、城市房
地产税、屠宰税、牲畜交易税、集市交易税、契税、国营企业奖金税、税款滞纳金、其他收
入和城市维护建设税，还包括石油部、电力部、石化总公司、有色金属总公司所属企业的产
品税、营业税、增值税的30％。地方企业所得税和调节税、产品税、营业税、增值税、资源
税、建筑税、盐税、地方包干企业收入，地方经营的粮食、供销、外贸企业亏损，外资、合
资企业工商税、所得税划为中央与地方财政共享收入。中央和地方财政支出，仍按隶属关系
划分。除中央财政支出外，地方财政支出包括地方自筹基本建设投资、地方企业挖潜改造资
金、新产品试制费和简易建筑费、支援农业支出、城市维护建设费以及地方的农林水利事业
费、交通、商业部门事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济事业费、行政管理费和
其它支出。对于不易实行包干的专项支出，如特大自然灾害救济费，特大抗旱和防汛补助费
等由中央专案拨款，不列入地方财政支出包干范围。按照划分的收支范围，地方固定收入大
于地方支出的，定额上解中央。地方固定收入小于地方支出的，从中央、地方共享收入确定
分成比例留给地方。地方固定收入和中央、地方共享收入全部留给地方，还不足以抵拨其支
出的，由中央定额补助。收入的分成比例或上解、补助的数额确定以后，一定五年不变。地
方多收可以多支，少收就少支，自求收支平衡。鉴于城市深入进行经济体制改革，变化因素
较多，为有利于处理中央与地方之间的关系，国务院决定在1985年和1986年两年内，可以把
地方财政固定收入和中央、地方财政共享收入加在一起，同地方财政支出挂勾，确定分成比
例，实行总额分成。地方财政收支指标均以1983年决算收支数字为基础。收入基数按照对收
入划分范围和利改税第二步改革后的收入转移情况计算确定。支出基数也按现行财政体制确
定的分成比例计算出地方应得财力。财政部会同省、市财政共同协商、测算确定了市的收支
范围和基数，1985年市的收入基数为6．02亿元，支出基数为2．29亿元，总额留成比例为
38.12％，上解中央26.88％，上解省35％。1986年，国家决定将粮食亏损和价格补贴1．2亿
元指标下放给市。将原定收入指标基数调减为4．82亿元，为照顾市基础设施建设等，决定
增加市支出指标1154万元，支出基数改为2．41亿元。调整后的总额留成比例为50％，上解
中央20％、上解省30％。1988年，对市实行的财政管理体制，进行了局部调整。一是将中央
向地方借款调减地方支出基数；二是把城乡个体工商业户所得税、城乡个体工商业户营业税、
个人收入调节税、个人所得税、国营企业工资调节税、契税、农林特产税、屠宰税、牲畜交
易税、集市交易税、车船使用税、房产税、国营企业、事业单位奖金税等13种小税划给地方，
抵顶支出，增长部分留归地方。同年8月，国家又决定1988—1990年期间，对市实行“收入
递增包干”的过渡办法。以1987年度决算参与分成收入数字为基础，按商定的总额分成比例
和收入递增率进行包干。上交中央财政分成收入部分，按固定的递增率（环比）包干上解。
总额分成收入未达到递增率、造成收入短收影响中央分成收入包干上解的数额，由地方用自
有财力补足，保证上解中央财政收入。总额分成收入超过递增率多收部分，应交中央的全部
留给地方支配使用；应交省的由省、市协商解决。核定市总额分成收入包干基数10．94亿元；
支出包干基数为4．93亿元。总额分成比例，市留成45％，上解中央30％，上解省25％。总
额分成收入递增包干率5％。“收入递增包干”是现行体制的一个过渡办法，实行“划分税
种，核定收支，分级包干”的财政管理体制规定的原则不变。有关不列入地方财政支出包干
范围的各项，年终单独进行结算。 |
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