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哈尔滨地区的土地开发利用，初始仅是耕地开垦和居民点建设，以后随着中东铁路的修
筑和行政区的建立，开发利用范围和项目逐渐扩展和增加。但先后遭到了沙皇俄国和日本帝
国的霸占和侵略。新中国成立后，经过40年的建设和发展，1990年哈尔滨的土地幅员已达16
60．26平方公里。其中：城市区域为167．81平方公里；郊区1492．45平方公里。开发利用
项目已由耕地、居民点用地，发展到城市建设、工矿交通和农林水牧等多种产业用地。通过
土地使用制度的改革，土地不仅是资源，而且成为重要资产。
一
清朝乾隆年间，因京城人口日渐增多，闲散人员生活无出路，朝廷将"八旗子弟"迁拨到
其发祥地--东北，哈尔滨附近的阿勒楚喀（阿城）、拉林等地，成为"京旗谋生"之地。朝廷
为保护迁拨旗人长久生存，将官荒划定范围，在限界内任旗人承领占垦，但不准招民代垦。
这种土地开垦后称旗地，最高所有权属于朝廷，旗人占有者拥有"永世为业"的使用权。对旗
地的经营，清朝廷虽强调由旗人自耕自用，而多数旗人"不善农耕"，难以谋生。嘉庆年间由
吉林将军奏准，允许旗人雇民代垦，但仍不准"交产"。
清咸丰十年（1860年）开禁放垦之后，由于实行旗地雇民代垦和招民佃耕的经营方式，
民人借佃耕旗地之名额外开荒，或认旗人为东，在旗人名下私垦土地。随着汉族农民入垦者
逐渐增多，佃耕面积逐年扩大，出现了旗民"交产"私下典卖土地的现象。旗人为逃避典卖旗
地之名，采取以押租名义将土地交给民人，收取相当于典卖的金额。旗地典出后，由于钱无
利息，地无租粮，旗人无力赎回，期满烂价，转到民人手里，典地即等于卖地。由于旗民私
下"交产"，旗地大半归民人耕种，佃户也辗转兑卖，出现了"考诸司册各户依然，而产业已
更易数姓"的现象。在这种情况下，朝廷只得允许旗地自由买卖。哈尔滨地区除属于皇室所
有的官地（未垦之荒地）外，既有旗地也有民地，而且民地逐渐增多，形成地主所有土地和
小部分农民所有的小块土地。
清光绪二十年（1894年）中日甲午战争，清王朝失败后，沙皇俄国以中俄共同防御日本
侵略为诱饵，逼迫清朝廷于清光绪二十二年（1896年）订立了《中俄御敌互相援助条约》（
中俄密约），攫取了修筑以哈尔滨为枢纽，西起满洲里，东至绥芬河，与俄国后贝加尔铁路
及南乌苏里铁路两面首尾相接的中东铁路的特权。并借修筑中东铁路之机，以"铁路附属地"
名义，在哈尔滨强行征收土地，先后将埠头区（今道里）、秦家岗（今南岗）、马家沟、新
安埠、沙曼屯、老哈尔滨（今香坊）、八站（今八区）一带的土地划入中东铁路附属地的范
围。以短期和长期出租形式，向中国人和俄国人，以及其他外国人租放街基、宅地、宅旁园
地、仓库用地、放牧场等，从中攫取巨额租金。租期最长的达80年，与中东铁路租让期相同。
1917年俄国十月社会主义革命胜利后，苏维埃联邦政府声明将土地无条件地归还中国。
但盘踞在哈尔滨的沙皇俄国残余势力，仍然把持着"铁路附属地"。1920年，中国北京国民政
府宣布收回中东铁路及其附属地的主权，并在哈尔滨设立东省特别行政区长官公署，对中东
铁路沿线各地行使行政管理权。1923年，东省特别行政区长官公署宣布撤销中东铁路管理局
地亩处，成立东省特别区地亩管理局接管"铁路附属地"。沙皇俄国的残余势力勾结意、英、
德、美、日等国公使，企图阻挠接管，但其阴谋未能得逞。
东省特别区地亩管理局成立后，除仍承认中东铁路管理局地亩处于1923年8月1日以前租
出的土地承租权外，制定了地亩租放章程，以抽签、叫行、投标等办法，继续租放土地。短
期出租分为1年期、5年期、10年期、15年期；长期出租分为30年期和50年期。通过租放土地，
使哈尔滨的埠头区、秦家岗、马家沟、老哈尔滨、新安埠、沙曼屯、八站等地的一部分空地
成为街基、宅地，扩展了城市建设范围。与此同时，东省特别区地亩管理局还制订了有关土
地管理规章，进行了清理地亩、暂时登记、地亩转移、换发租照等地籍管理工作。
属于吉林省滨江县的傅家甸、四家子一带（道外区），通过丈放街基，扩展了市街区域。
丈放的街基多为官僚、富商和地主依势承领，有的承领后进行买卖，从中渔利。市街以外的
土地，一部分属于官府所有，一部分属于私人所有（旗地和民地）。官府所有土地经过丈放
发照后，即变为私人所有，允许自由买卖、转让和租佃。
1932年2月，日本侵略者侵占哈尔滨，日伪政府将哈尔滨的土地划分为官有和民有。官
有土地属伪哈尔滨特别市公署所有，称市有土地；民有土地为私人所有，包括中东铁路管理
局地亩处和东省特别区地亩管理局长期出租的土地，大部分为官僚、富绅、富商和地主占有，
一般市民和郊区农民仅占有很少一部分。日本侵略者为实现其长期殖民统治，除控制和支配
官有土地外，还采取各种办法侵占民有土地。先以实施"都市计划"为名，用廉价强行收买民
有土地，再以高价出售出租给市民。随之又颁布《日人商租土地暂行办法》等有利于日本人
的规章，致使日本人在城区除占有繁华街道建起大商场外，还占有大量的工厂、住宅、仓库
等各类用地。在郊区强行迁走中国居民，霸占一部分土地，划为"特别军事区域"和"开拓团
用地"。
二
1945年"九三"抗日战争胜利后，哈尔滨市人民政府没收了日伪机关和官僚、汉奸占有的
土地，同时保护城市私有土地的产权。在郊区通过土地改革，废除封建土地所有制，没收地
主占有的土地，分配给无地或少地的农民，实现了"耕者有其田"。
1948年，为发展城市建设，哈尔滨特别市人民政府首次公布实施《公有土地出租暂行条
例》，规定以建筑住宅为目的者租期不超过50年；以建筑工商业为目的者租期不超过60年。
为鼓励建筑、繁荣市场，还制定了租用公有土地按建筑楼房的标准，分别免征1-4年租金的
优惠政策。
新中国诞生后，哈尔滨市人民政府为确保人民的房地产权和使用权合法化，于1950年4
月发布布告，宣布重新换发人民政府颁发的土地执照、房产执照、公有宅地租约；同时，继
续租拨市内公有土地，供各部门、各单位和市民使用。设立市房地产管理处（1952年改为房
地产管理局），管理全市的房地产和租拨土地工作。
国民经济恢复时期（1950-1952年），哈尔滨市的公有土地租拨量，比解放战争期间增
多。用地者多为市民个人建住宅，其次是建工厂和机关、学校、事业单位。机关、学校和事
业单位用地，大部分是免费拨地。
第一个五年计划时期（1953-1957年），随着经济建设的发展，哈尔滨市的用地需求量
逐渐增加。其趋势是国营大工厂和机关、学校等单位用地比重加大；个人建住宅用地逐渐减
少。1955年和1956年形成新中国成立后的第一个用地高潮。
第二个五年计划时期（1958-1962年）的"大跃进"期间，用地单位增多，用地量加大，
征用一部分郊区菜田和旱田，并出现了多征少用，早征迟用，或征而不用等浪费土地的现象。
1962年，根据国务院"对征而不用，多征少用，早征晚用的土地，应当一律退还当地人民公
社和生产队"的指示精神，哈尔滨市农业局对全市基本建设单位征用土地使用情况和退地计
划进行了调查，把应退的土地退还给生产队。
三年调整时期（1963-1965年），纠正了浪费土地问题，严格审批制度，全市划拨土地
数量减少，所利用的地目多是以前租拨给个人的住宅地。
第三个五年计划时期和第四个五年计划时期（1966-1975年）正处于"文化大革命"期间，
由于管理机构被"砸烂"和受无政府思潮的影响，出现了不经批准非法占地和少批多占、征而
不用、私自转让、倒卖土地、私下交易、以物易地，以及"政出多门"乱批土地等现象。为制
止和纠正混乱现象，哈尔滨市革命委员会于1976年发出通告，强调一切土地资源统由市革命
委员会管理。一切建设征用土地或改变使用权时，必须遵照国务院和省有关土地管理的政策、
法令，到市土地管理部门办理手续，不经批准一律不得占用。基本建设征用土地，必须贯彻
"以农业为基础，以工业为主导"发展国民经济的总方针，严格遵守节约用地的原则。在人多
地少的近郊不再安排新建工程。一切征而未用、多征少用、早征晚用的土地，按政策规定一
律无偿退还生产队。土地审批按各级审批权限的规定，统一由市革命委员会审核批准。土地
管理部门有权对一切机关、企事业单位和团体的土地使用情况进行监督检查；有权根据国家
政策、法令的规定，制止和处理不合理占地；有权调解、处理和裁决土地纠纷。
第五个五年计划时期（1976-1980年），城市建设用地比第四个五年计划时期增多。其
中以1979和1980两年增加的较多，除在城市区域内划拨一些宅地外，还征用了一部分郊区菜
田、耕地和荒地。这个时期，为把国有土地使用权和集体土地所有权明确起来，在郊区开展
了土地划界工作。对郊区所有国营农、林、牧、渔场，人民公社生产队，机关、企业、部队、
学校等办的农场和知青点，铁路、公路、堤防、大型水利工程和江河两岸水土保持用地，以
及在郊区的工厂等国家建筑单位使用的全部土地资源，进行了测量绘图。对国有土地，按使
用权，本着合理利用土地的原则，制定了各单位的土地使用界限，经市革命委员会审查批准，
发给《土地使用证》。对集体所有土地，明确了生产队、生产大队、人民公社三级的所有权。
第六个五年计划时期（1981-1985年），为适应城市开发建设需要，同时又要保护郊区
菜田面积，保证城市蔬菜供应，向征用郊区菜田的建设单位，征收菜田建设费（1982年改为
新菜田开发建设基金）。每市亩近郊2万元，中郊1万元，远郊0．5万元。这个时期城市建设
用地面积比第五个五年计划时期增多，特别是1985年明显增多。但用地多是收回过去租给个
人建住宅的土地向空间发展。由于知识青年返城和政策的调整等原因，出现了一部分"青年
点"生产用地荒芜和擅自改变用途，以及私自转让等现象，市农牧渔业局对全市知识青年农
场和学农分校使用的农业生产用地，进行了清查和整顿，收回一部分土地给生产队耕种。
第七个五年计划时期（1986-1990年），随着城市建设的发展，征用近郊菜田的数量逐
渐增多，为保护菜田，制止乱占滥用，哈尔滨市人民政府于1987年4月下发《关于划定菜田
保护区的规定》的通知，规定城市总体规划范围以外的市郊菜田，规划建设新菜田基地的用
地，城市总体规划范围以内，城市建成区以外按城市开发建设用地规划未确定征用的菜田，
均为菜田保护区的范围。并根据菜田的建设和设施、土壤肥力等，划分为三个类别的保护区。
1988年成立哈尔滨市规划土地管理局，对城区和郊区的土地实行统一管理后，根据市人民政
府《关于划定菜田保护区的规定》，开展了郊区菜田保护区和新菜田建设区规划工作。根据
1995、2000、2005年的人口、蔬菜需求量、蔬菜单产、蔬菜消费结构和外进菜量，进行预测，
编制了菜田保护区和新菜田建设区规划。为加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保
障土地使用者和土地所有者的合法权益，市规划土地管理局于1988年10月先后下发《关于开
展城镇国有土地使用权申报登记工作的通知》和《哈尔滨市城镇国有土地使用权申报登记实
施细则》，开展了城镇国有土地使用权申报登记工作。并于1989年对驻哈部队用地，进行了
确权、登记、发证试点，首批颁发了《国有土地使用证》。与此同时，在郊区开展了待开发
土地资源调查和土地开发复垦工作。将土地开发复垦计划纳入全市经济发展计划，安排了土
地开发基金，制定了土地开发优惠政策，本着"宜农则农、宜渔则渔、宜林则林、宜建则建
和重点开发耕地"的方针及经济、社会、环境效益统一的原则，因地制宜，采取集体土地使
用权有期有偿出让，集体组织开发、个人承包经营、外引内联等多种形式，使土地开发复垦
取得可喜的成果。
这个时期，学习深圳市对国有土地使用权出让有偿使用的经验后，为进行国有土地使用
制度改革，首先对南岗、平房、利民三个经济技术开发区国有土地按土地用途划分为工业用
地，办公、住宅用地，游乐用地，金融、旅游商业服务用地，种植、养殖业用地，文教、科
技、卫生、非盈利社会公益事业用地等6个类别。为加快城镇国有土地使用制度的改革，合
理开发利用土地，促进哈尔滨市城市建设和经济发展，市人民政府于1990年11月发布《哈尔
滨市城镇国有土地使用权出让和转让办法》，规定土地使用权在一定年限内出让给土地使用
者，由土地使用者向市人民政府支付土地使用权出让金。土地使用权出让采取协议、招标和
拍卖的方式进行。改土地无偿、无限期使用，为有偿有限期使用，使国家土地所有权在经济
上得到了体现。
新中国成立后，经过40年的开发，哈尔滨市城区土地面积已由建国前夕的70平方公里，
发展到167．81平方公里，增长了1．4倍；郊区耕地面积由93．88万亩，发展到126．43万亩，
增长了0．35倍。总人口282．7万，为建国前夕的3．6倍。其中城区非农业人口244．3万，
为建国前夕的3．7倍。土地资源利用率已达94．7％，并形成比较稳定的经营模式。根据199
0年完成的土地详查结果，全市土地总面积249．04万亩。其中：耕地126．43万亩，占50．7
6％；园地0．91万亩，占0．37％；林地8．67万亩，占3．48％；牧草地2．96万亩，占1．1
9％；城乡居民点及工矿用地41．28万亩，占16．58％；交通用地7．89万亩，占3．17％；
水域47．67万亩，占19．14％；暂未利用土地13．23万亩，占5．31％。城区居住用地43．1
7平方公里，占城区面积的25．73％，占城市建设面积的31．16％；工业用地38．59平方公
里，占城区面积23％，占城市建设面积的27．85％；公共设施用地16．05平方公里，占城区
面积的9．56％，占城市建设面积11．58％；市政设施用地2．60平方公里，占城区面积的1
．55％，占城市建设面积的1．88％；道路广场用地13．62平方公里，占城区面积的8．12％，
占城市建设面积9．83％；对外交通用地6．17平方公里，占城区面积的3．68％，占城市建
设面积4．45％；仓储用地7．70平方公里，占城区面积4．59％，占城市建设面积的5．56％；
绿地8．75平方公里，占城区面积的5．21％，占城市建设面积6．32％；特殊用地1．90平方
公里，占城区面积的1．13％，占城市建设面积的1．37％；农田17．95平方公里，占城区面
积的10．7％；其他用地11．31平方公里，占城区面积的6．73％。 |
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