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1949年10月1日新中国诞生后，哈尔滨市公有土地仍由市财政局租拨，申请和审批手续
仍沿用解放战争期间的办法。1950年8月市人民政府设立房地产管理处以后，改由房地产管
理处租拨。其审批办法是：用地单位或个人向市房地产管理处提交用地申请书（附用地位置
平面图），经审核批准后，由市人民政府与承租单位或个人缔结"出租契约书"。
1950-1952年国民经济恢复时期，哈尔滨市公有土地租拨量，比解放战争期间明显增多。
1950年全市共租拨公有土地41宗，总面积107万平方米，比解放战争期间增加1倍多。其中个
人建住宅用地26宗，工厂用地6宗，机关和事业单位用地9宗。租期1-5年。1951年全市共租
公有土地120宗，总面积1128万平方米，与1950年相比，增加了9．5倍。其中个人建住宅用
地56宗，工厂用地18宗，机关、学校和事业单位用地47宗。租期多为3-5年。这一年对建窑
租用的土地实行先经市建设局审核批准后，再向市房地产管理处申请的办法，在顾乡区租拨
8宗。1952年全市共租拨公有土地130宗，总面积965万平方米。这一年机关、学校和事业单
位的用地比重较大，共66宗，大部是免费拨地，个人租用的49宗，工厂用地15宗，有租金或
使用费，多分布在新阳、香坊、顾乡、南岗等区。租期2-5年。
第一个五年计划时期，随着经济建设的发展，哈尔滨市用地需求量逐渐增加。为避免与
城市建设规划发生矛盾，市人民政府规定，城市区域用地要先经城市建设委员会审核。即用
地单位或个人首先向城市建设委员会提交用地申请书（附用地平面图），经城市建设委员会
审核同意后，再用公函通知市房地产管理局拨地，并由市人民政府与承租者缔结"公有宅地
出租契约书"。1955年以后改为由市房地产管理局发给用地单位或个人《哈尔滨市房地局建
设用地拨用证》，除标明拨用土地的坐落、地段、地号、地目、面积、用途、拨用期间外，
还在"注意事项"中规定："因国家重要建设或城市整体规划需要收回本地之一部或全部时，
虽在拨用期内，亦应无条件腾出，不得拒绝。凡拨给之土地，须在一年以内按照原请用途进
行利用，如因故缓期者，得提出保留理由书。否则即予收回另行处理。既经拨给之土地，如
因故不用时，须立即交回，不得自留耕种或转租、转让及交换等情事"。
这一时期，国营大工厂和机关、学校、事业单位用地逐渐增多，个人租用建住宅用地逐
渐减少。1955年租拨的217宗用地中，个人建住宅的仅50宗，1956年租拨的374宗用地中，个
人建住宅的只有14宗。这个时期租拨用地数量少的年份为513万平方米，多的年份达1100万
平方米以上，1955年由于在当时的天恒区荒山咀一带（今属太平区境内）利用杂地建砖厂，
全年租拨土地总面积达13806万平方米，成为租拨土地最多的一年。
第二个五年计划时期，除1958年在哈尔滨火车站站外铁路系统的78平方米宅地由个人承
租外，其余均为行政划拨的机关、事业、国营工厂、学校、医院和生产合作社等单位用地。
1958-1960年"大跃进"期间，用地单位增多，用地量加大，征用了一部分菜田和旱田，并出
现了多征少用，早征迟用或征而不用等浪费土地的现象。1961年以后，划拨土地明显减少，
1962年，全市仅在太平区拨给黑龙江省石油管理局试验场建职工宿舍用地2000平方米。
1962年，根据国务院"对征而不用，多征少用，早征晚用的土地，应当一律退还当地人
民公社和生产队"的指示，市农业局对哈尔滨市（城市人民公社）基本建设单位征用土地使
用情况和退地计划进行了调查。1953-1962年9月末（绝大部分为1958-1960年）有191个单位
在郊区征用土地4845万平方米。其中：工矿企业93个单位，征用土地1552万平方米；交通运
输部门12个单位，征用土地248万平方米；文教卫生部门24个单位，征用土地300万平方米；
市政建设部门30个单位，征用土地298万平方米；水利建设部门2个单位，征用土地1329亩；
科学研究部门11个单位，征用土地1676万平方米；其他部门19个单位，征用土地682万平方
米。征用土地中有郊区老菜田3718万平方米，占征用土地总面积的76．74％；大田1056万平
方米，占21．81％；城市拆除房屋土地17万平方米，占0．35％；其他土地53万平方米，占1
．10％。这些征用的土地，基本建设已利用2273万平方米，占征用土地总面积的46．91％；
基本建设单位搞副食品生产用1592万平方米，占32．85％；转让给其他单位使用239万平方
米，占4．94％。到1962年9月末为止，已退给生产队耕种的土地为741万平方米，占征用土
地总面积的15％。
三年调整时期，由于纠正了浪费土地问题，全市征用地数量减少。1963年仅有9．4万平
方米，1964年只有34万平方米。所利用的地目，除1965年有1处耕地外，均为宅地（有些是
以前租拨给个人建住宅的宅地）。这个时期的用地审批程序是：用地单位向市基本建设委员
会（以下简称"市建委"）呈送"使用土地申请书"，附有基本建设投资批准文件、新建房占地
位置图（标明拆除房屋和附近房的距离）、地上补偿安置计划和保证条件（或动迁协议书）。
市建委审核同意后，函告市房地产管理局，房地产管理局审核批准后拨地。
第三个五年计划时期，由于"文化大革命"，机构被"砸烂"，用地档案不全，仅有1966-1
968年的统计，划拨土地179宗，除菜田2宗、杂地3宗、空地1宗外，均为宅地。1967年和196
8年有23宗用地因动迁困难和地点不合适等原因未能拨地。
第四个五年计划时期，1972-1975年（1971年没有用地档案）共划拨用地422宗。其中宅
地351宗，耕地30宗，菜田11宗，荒地30宗。这个时期的用地审批程序是：用地单位先向市
规划处提交"使用土地申请书"（附用地平面图）和上级主管部门批准的设计任务书，征用郊
区耕地和菜田还要有甲乙双方签字的征用土地协议书。对申请使用宅地的，市规划处审核同
意后函告市房地产管理局，最后经市房地产管理局调查核准批复。申请征用郊区耕地、菜田
和荒地等，经市规划处审核同意后函告市农业局，市农业局审核同意后向市革命委员会呈书
面报告，由市革命委员会批复。
第五个五年计划时期，用地审批程序与第四个五年计划时期基本相同，征用郊区耕地、
菜田、荒地等由市农业局批复，面积较大的经市革命委员会（1980年改称市人民政府）批复，
没有征地协议书的，批复文件中有规定的土地补偿费。1976年用地124宗，市房地产管理局
批拨宅地100宗，面积356365平方米，占28．55％；市农业局批复征用耕地、菜田等24宗，
面积892030平方米，占71．45％。1977年用地95宗，市房地产管理局批拨宅地75宗，面积86
254平方米，占14．81％；市农业局批复征用耕地、菜田、荒地等20宗，面积496120平方米，
占85．12％。1978年用地134宗，市房地产管理局批拨宅地110宗，面积226477平方米，占26
．85％；市农业局批复耕地、菜田24宗，面积616880平方米，占73．1％。1979年的273宗用
地中，市房地产管理局批拨宅地224宗，面积2081611平方米，占41．68％；市农业局批复征
用耕地、菜田、荒地等49宗，面积2912830平方米，占58．32％。1980年用地212宗，市房地
产管理局批拨宅地141宗，面积690053平方米，占22．8％；市农业局批复的耕地、菜田、荒
地等71宗2335840平方米，占77．2％。
这个时期，市农业局在郊区通过调查发现，"文化大革命"以后又出现不经批准非法占地
和少批多占、征而不用、私自转让、倒卖土地、私下交易、以物易地以及"政出多门"乱批土
地等现象。就此，市革命委员会印发了《关于加强土地资源管理的通告》，要求一切国家机
关、团体、学校、工厂、企业事业单位和人民公社各级组织，必须认真遵守党和国家的土地
政策、法令。凡属国有和集体所有的耕地、草原、荒原、林地、砂源、沼泽、江套子、水面
等土地资源，统一由市革命委员会管理。兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行
文教卫生、市政和其他建设需要征用土地或改变使用权时，必须遵照国务院和省有关土地管
理的政策、法令，到市土地管理部门办理手续，不经批准，一律不得占用。基本建设征用土
地，必须贯彻"以农业为基础，以工业为主导"，发展国民经济的总方针，严格遵守节约用地
的原则。在人多地少的近郊，不再安排新建工程。各单位的基本建设，应采取就地改造，向
空间接房的办法解决。为了巩固城市蔬菜基地建设，促进蔬菜生产的发展，今后新建单位在
建厂时，本着不占菜地少占耕地的原则，充分利用空地、劣地、荒地、坟地。一切征而未用，
多征少用，早征晚用的土地，按政策规定一律无偿退还生产队耕种。以后再要占用，还要重
新办理申请手续。土地审批按各级审批权限的规定，统一由市革命委员会审核批准，其他任
何单位和个人都无权擅自用口头答复或文字核批。土地管理部门有权对一切机关、企事业单
位和团体的土地使用情况进行监督检查；有权根据国家政策、法令的规定，制止和处理不合
理占地；有权调解、处理和裁决土地纠纷。
第六个五年计划时期，征（拨）用土地的审批程序为：由用地单位向城市规划管理部门
呈送统一印制的《国家基本建设征（拨）用地申请书》，附用地位置平面图和计划部门对建
设项目的批复文件，以及征用土地协议书等。经城市规划管理部门审核同意定位以后，向市
人民政府呈送请示报告；市人民政府审查批准后，再分别由市农业局和市房地局办理征（拨
）用地手续。1981年划拨宅地154宗，面积321885平方米，占征（拨）用地总面积的8．6％；
征用郊区耕地、菜田等43宗，面积3410020平方米，占91．4％。1982年划拨宅地188宗，面
积为368323平方米，占征（拨）用地总面积的6．7％；征用郊区耕地、菜田等66宗，面积51
49130平方米，占93．3％。1983年划拨宅地71宗，面积484492平方米，占征（拨）用地总面
积的25．2％。征用郊区耕地、菜田等65宗，面积1441352平方米，占74．8％。1984年划拨
宅地85宗，面积294364平方米，占征（拨）用地总面积的8．8％；征用郊区耕地、菜田82宗，
面积3041440平方米，占91．2％。1985年划拨宅地163宗，面积1176037平方米，占征（拨）
用地总面积的12．7％；征用郊区耕地、菜田等76宗，面积8073464平方米，占87．3％。这
个时期征用郊区土地均有土地补偿费，征用老菜田还要缴纳新菜田建设基金。
随着城市建设的发展，征用近郊区菜田逐渐增多，为保证城市蔬菜供应，加强菜田保护，
制止乱占滥用菜田，哈尔滨市人民政府于1987年4月16日，下发《〈关于划定菜田保护区的
规定〉的通知》。规定菜田保护区的范围是：城市总体规划范围以外的市郊菜田；规划建设
新菜田基地的土地；城市总体规划范围以内、城市建成区以外，按城市开发建设用地规划未
确定征用的菜田。菜田保护区分为三类：（1）城市总体规划范围以外的市郊菜田，面积在1
0亩以上集中连片，建有温室、大棚、苗床、畦田的地块；水利、电力设施配套的地块；土
肥、地平、稳产高产的地块；拟建春夏菜基地的地块，均为一类保护区，除特殊需要外，不
准占用。需要占用时，要经市政府常务会议审查同意，按使用土地批准权限报批。（2）按
全国《第二次土壤普查规程》规定标准，土壤肥力为中等、地势较为平坦、排灌设施不够完
善，可继续种植蔬菜的地块，和城市总体规划范围以内、城市建成区以外，按城市开发建设
用地规划未确定征用的菜田，为二类保护区，要严格控制占用。需要占用时，要经市长办公
会议审查同意，按使用土地批准权限报批。（3）凡不宜继续种植蔬菜的地块，为三类保护
区，需要时可以征用，但要坚持节约用地和先补后占的原则，按有关规定严格履行审批和征、
拨地手续。菜田保护区的地块分类，由市土地、规划和农业生产部门按照"规定"划定。对一
类保护区的菜田，要加强温室、大棚、苗床等基础设施建设，平整土地，改垄作畦，打井修
渠，形成完善配套的排灌体系，建成高标准的蔬菜生产基地；对二类保护区的菜田，要继续
搞好原有设施的完善配套；对三类保护区的菜田，不再新建农田基础设施。对未经批准占用
保护区菜田的建设项目，计划部门不予列项，设计部门不予设计，施工部门不予承建，银行
不予拨款。有保护区菜田的乡（镇），要建立菜田保护档案，逐块登记、造册、立卡、绘图，
制定和完善管理制度。政府换届时，要办移交手续。对保护区的菜田，不准私自占用、买卖、
出租或改种其他作物。个别需要调整改种其他作物的，要经乡（镇）、区政府审核，报市农
业生产主管部门审批。对未经批准占用保护区菜田的单位和个人，责令退还非法占用的菜田。
在非法占用的菜田上所建的建筑物和其他设施要限期拆除，没收设计、施工单位的收入，并
对非法占用单位的主管领导给予行政处分。对买卖、出租菜田的单位和个人，由市土地管理
部门收回非法所得和土地，并对个人罚款800-1000元；对单位按正常征用土地费的2-3倍罚
款；情节严重造成后果的要追究法律责任。划定菜田保护区的规定自1987年5月1日起施行。
1988年成立哈尔滨市规划土地管理局，对城区和郊区土地实行统一管理后，根据哈尔滨
市人民政府《关于划定菜田保护区的规定》，于1989年4月开展了郊区菜田保护区和新菜田
建设区规划工作。在摸清所有菜田现状的基础上，依据哈尔滨市城市总体规划和分区规划，
利用土地详查的成果，用菜田类型、亩产量、亩效益、地上设施等因子，对郊区43万亩菜田
进行综合评价。根据1995年、2000年、2005年的人口、蔬菜需求量、蔬菜单产、蔬菜消费结
构和外进菜量预测，编制了菜田保护区和新菜田建设区规划。
通过规划，哈尔滨市郊区控制性保护菜田面积为24．3万亩。其中一类保护菜田19．2万
亩，二类保护菜田0．2万亩，三类保护菜田4．9万亩。控制面积中，长期保护性面积（永久
菜地）10．3万亩，占控制性保护面积的42．39％。同时将城市规划界限内和乡镇规划界限
内的4万亩菜田（包括2万亩严重污染的老菜田）逐步调出，确保城镇建设按规划实施。经过
规划，在保护区老菜田的基础上，规划出新开发建设菜田面积2．3万亩，新建蔬菜基地村，
近期40个、中远期70个。
为加强城乡建设用地的管理，哈尔滨市规划土地管理局明确提出"凡在哈尔滨市行政辖
区范围内进行城乡建设需要征（拨）用土地的单位和个人，均需按规定审批程序办理用地审
批手续。在已取得使用权的土地范围内进行新建、扩建工程的，需办理地籍变更审批手续。
申请建设用地的单位或个人，必须是用地单位的合法代表或用地的本人，不得委托施工、设
计或其他单位代办。凡经土地管理部门正式批准的建设用地，不准擅自转让或改变用途。"
单位申请用地须提供的有关文件是：经批准的建设项目设计任务书或其它批准文件；《国家
基本建设征（拨）用土地申请书》；规划定位通知及用地平面位置图；农用土地补偿安置方
案，城市土地动迁安置方案；用地范围内直管公房、单位房产、私人房产等级鉴定书；中外
合资、独资、合作企业用地，享受优惠待迂的批准文件；涉及招工、农转非的需有公安、粮
食、劳动、财政部门的会签意见；涉及林业、水利、铁路、军事用地的需有其主管部门的审
核意见；涉及"三废"（水气渣）污染土地和环境的建设项目，需有治理措施和主管部门的审
核意见；涉及两个以上用地单位的需有合建协议书；用地范围内新建、扩建工程影响相邻房
屋基础、设施和采光的需有处理措施的协议或保证书；因防洪抢险、国防建设等特殊工程用
地，提交有关文件确有困难的，可缓交或免交。居民个人建房申请用地须提供：申请人的户
口或居住证明；《申请用地理由书》；申请人所在单位或城（镇）人民政府、街道办事处证
明；居民委、组及四邻对申请人用地的意见；申请用地平、立面图；建楼用地的需有市级地
质勘探部门的地质勘探资料；城市居民在已取得使用权的土地范围内新建、扩建房屋需有房、
地产证件。建设用地审批程序是：参与建设单位项目可行性研究、选址和扩初审查，对用地
位置、面积和费用的估算提出建议；受理用地申请和定位通知，确定具体承办人；组织有关
单位现场踏查和社会调查，并进行测量工作；根据核实的情况确定征（拨）用地面积，制定
补偿、安置方案，签定协议；根据审批权限报批；下达批复文件前，按规定收缴有关费用；
签发用地许可证；核发土地使用证。征（拨）用土地审批权限：国家基本建设征用耕地3亩
（不含3亩）以下，其他土地10亩（不含10亩）以下的，由县（市）人民政府批准；耕地3亩
以上，20亩（不含20亩）以下，其他土地10亩以上，100亩（不含100亩）以下，由县（市）
人民政府审核，报市人民政府批准；耕地20亩以上，1000亩（不含1000亩）以下，其它土地
100亩以上，2000亩（不含2000亩）以下的由市、县（市）人民政府审核，报省人民政府批
准；耕地1000亩以上，其它土地2000亩以上，由市和省人民政府审核，报国务院批准。
1989年10月20日，市规划土地管理局向市人民政府请示批准，下发《关于调整市级审批
建设用地权限的通知》，规定今后凡征（拨）用耕地3亩以下，其它土地10亩以下的建设用
地，由市人民政府授权市规划土地管理局签批；采砂、采石、采土用地，各类专业户用地，
架设输电线路、埋设管道等临时性用地，均由市规划土地管理局签批。征（拨）用耕地3亩
以上，20亩以下，其他土地10亩以上，100亩以下的建设用地，由市规划土地管理局承办，
报请市人民政府主管市长签批。用地经批准后，均由市规划土地管理局承办批复手续，批复
文件采用"哈尔滨市人民政府建设用地审批件"，发文号为"哈政地〔19××〕第××号"，使
用"哈尔滨市人民政府审批土地专用章"，专用章由市规划土地管理局设专人保管、使用。凡
征（拨）用地超过市级审批权限需报省人民政府、国务院审批的和建设需使用城市郊区菜田
保护区的菜地以及"三资"企业建设用地，仍由市规划土地管理局承办，并代市政府草拟呈文，
由主管市长签发，主管市长不在由常务市长签发，以市人民政府名义上报省人民政府审批。
第七个五年计划时期的用地，除征用郊区部分菜田、耕地外，多是利用废弃地和动迁收
回租拨给个人建住宅的用地。1989年有外商投资企业（合资、合作、独资）用地13宗，面积
37550平方米，多是利用合资、合作单位原有车间、库房或院内空地改建和扩建。 |
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