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清朝，"京旗移垦"时期和"开禁放垦"之后，均通过丈放荒地对农业生产用地进行管理。
中东铁路"附属地"的农业生产用地实行短期出租，由承租人和中东铁路局缔结"契约"，或由
承租人出具"甘结"，按租用面积缴纳租金。
民国时期，东省特别行政区地亩管理局对农业用地实行短期租放办法进行管理。1925年
东省特别行政区地亩管理局制定的《暂定短期地亩租放章程》中，对农业生产用地规定"新
放田地一律实行勘丈编号栽椿，每户以一号为限，以免包揽大段转手渔利。但新租放草甸、
牧场及稻田等，有特别情形，地亩管理局认为必要时，得酌量变通之。续租熟地或草甸、牧
场等，其面积以上年缴租之数目为准。如有浮多，先尽现在垦户优先承领照章纳租，但不得
过于原地亩数。新租短期田地概以一年为度，如有特别情形，得由地亩管理局呈准行政长官
变通之"。"章程"中还规定"凡新放及撤佃另放之田地，如有租户报领者，均应先期呈请。确
定新户承租权以抽签法和投标法行之。承租农业生产用地与承租宅地不同，只发给租地证书，
不给租照"。
哈尔滨沦陷时期，日伪政府将实施都市计划强行收买的民地和市有农业生产用地，通过
出租出售进行用地管理。1936年4月22日，伪哈尔滨特别市公署公布《哈尔滨特别市都市计
划用地出租出售规程》，规定"农业生产用地出租期为三年以内，但出租之终期须为年底。
荒地开拓为耕地，其地租依土地之状况等得减免之。因不可抗拒致使耕地绝产或有类似之损
害时，得减免其地租"。"耕地之承租人须居住于该土地之所在地，自行从事于耕作。但因特
别之情事而经市长之承认时，得令第三者耕作或住于非土地所在之场所而耕作之。"租用农
业生产用地，由承租人与伪哈尔滨特别市市长缔结《土地（耕地）出租契约书》。同年12月，
有361个承租人与伪哈尔滨特别市市长施履本缔结契约书，出租农业生产用地3971．8垧。
新中国成立后，郊区农民由于土地改革时已分得土地，建国初期对农业生产用地的需求
不多，没有形成必要的用地管理办法。1951年3月，哈尔滨市人民政府向香坊、顾乡、松浦
等区发出《关于分配处理郊区公有农耕土地的通知》内称："各区现在所余之农耕地，如有
使用或所有权范围内者，各区应按出租办理，不得予以所有权之分配，令其交纳公粮、公草
或菜金等费，不收租金"。分配处理时，"应先给无地或少地之烈军属户，然后再给后迁入户
或有力耕种而地少之贫困户，但对受分地户只许其自耕，不得转租转让，倘不自用时，须立
即交回政府。分配处理后，速造处理明细表交市房地产管理处备案审核，发给租地契约"。
还规定"凡在租权土地范围内之空闲宅地及其过去已发有种地许可而未自行耕种者，如系转
租转让应由各区查明予以撤销，重新分配，并造出详查表送市房地产管理处审查，发给临时
种菜用地许可证件。对近郊各区之地，凡经批国公企业或学校等单位建设者，如对被占之地
户有欲继续从事农业生产者，由区查明随同此次一并进行调剂土地，免于事后无地而影响其
生活"。"根据哈尔滨市近来青菜供销不足关系，在分配此种余有土地时，由各区斟酌实际情
况，组织善于种植青菜之农民团体，使其专司青菜生产，以补供销之不足"。
1952年，哈尔滨市农业处在顾乡区薛家屯建农场，占用农业生产用地200垧。1954年，
哈尔滨市人民政府提出"为适应都市将来发展，所有市郊公有土地，在未经建设之前暂行无
代价分与无地或少地农民耕种，以利生产"的办法。当年在太平、松浦、王岗等区分与农民
开垦水田农业生产用地2529亩。1955年在松浦区分与农民开垦水田农业生产用地150亩。当
时凡无代价分与农民的农业生产用地，均发给《哈尔滨市人民政府公有土地使用证书》作为
凭证。
1956年以后，除城市建设征用一些郊区农用土地外，部分机关、企事业单位建副食基地
利用一些农业生产用地。此后，一直到1974年各机关、院校、企事业等单位开始建立"青年
点"（安排知识青年从事农牧渔业等生产的农牧渔场），农业生产用地开始增加。
1974年，是建立"青年点"最多的一年，也是增加农业生产用地最多的一年，全年共建立
"青年点"28处，农业生产用地面积21571．9亩。其中除养殖水面10950亩，耕地790亩，森林
植物园用地100亩外，均为荒地和撂荒地。这些农业生产用地分布在太平、道里、道外、南
岗、动力等区的农村人民公社。
1975-1984年，在太平区东风、民主公社，道外区松浦、万宝公社，道里区新发、新农
公社，动力区的朝阳公社，香坊区的幸福公社等，建立"青年点"和"学农分校"等，使用农业
生产用地23454亩。
建"青年点"和"学农分校"使用农业生产用地，由建点单位提出书面用地申请，经市农业
局（农牧渔业局）审核同意后，呈请市革命委员会（市人民政府）批复。
这个时期，有一些单位由于知识青年回城、教育方针的调整等原因，一部分农业生产用
地荒芜；有些单位违反土地法规，擅自改变土地用途，在耕地上大兴土木；有些单位擅自转
让土地，有的将土地非法出租，或吃"好汉股"，浪费了农业生产用地，违反了国家土地法规，
农民反映强烈。为此，市农牧渔业局对全市知识青年农场（青年点）和学农分校使用的农业
生产用地，进行了全面地清查和整顿。1985年8月20日，市农牧渔业局向市人民政府呈送《
关于郊区知青农场、学农分校用地情况和处理意见的报告》称："哈尔滨市郊区还有82个知
识青年农场，34个学农分校，共使用生产用地45026亩。其使用情况有三种：一是使用较好，
有继续经营能力的72个，占62．4％，使用土地28531．4亩，占用地总面积的63．5％；二是
自营与出租、转让相结合的12个，占10．3％，使用土地8145．7亩，占用地总面积的18％；
三是靠出租土地吃"好汉股"的32个，占27．4％，使用土地8349亩，占总用地面积的18．5％。
其处理意见是：对有经营能力，而且继续安排待业青年的场、校所使用的土地，不论当地农
民争要与否，可继续用，保护其土地使用权；对自营与出租、转让土地相结合的单位，其使
用的全部土地作全面清理，从根本上进行调整，在给原耕种单位保留必须的用地前提下，把
应退还给农民的土地，不打折扣地退出来；对确实无力经营，擅自出租、转让和荒芜土地的
单位所使用的土地，全部退还给农民；擅自改变土地用途私占农用土地进行基本建设的，要
按有关规定补办用地手续，情节严重的要追究责任和进行经济处罚"。按照这个处理意见，
留用土地28531．4亩，全部收回土地8349亩，部分留用土地4441亩，部分收回土地3704亩，
共留用土地32972．4亩，收回土地12053．6亩。
1985-1988年，在香坊区幸福乡、向阳乡、成高子镇，道外区前进乡、万宝镇、松浦镇，
太平区东风镇、民主乡、团结乡，动力区黎明乡，道里区新农乡、新发乡、群力乡等地，建
青年农场、畜牧场、副食基地和养鱼池等，利用荒地、废弃地、沼泽地等6504．8亩（不完
全统计）。
1989年，除在道里区新发乡、榆树乡，道外区前进乡和动力区黎明乡，利用院落地、旧
沙坑、废弃地、荒地等，建3处养鸡场和2处畜牧场之外，均为利用荒地、撂荒地和沼泽地，
开发水田、旱田和养鱼池。
鉴于土地开发投资多、周期长、见效慢、短期内经济效益不明显的实际情况，为扶持和
鼓励单位和个人开发郊区的农业用地，市人民政府批准了市规划土地管理局1989年6月制定
的土地开发六条优惠政策，并决定设土地开发基金。六条优惠政策是：一、对新开垦的耕地，
3年内免交农业税和免征定购粮；开发整治废弃土地的，从使用的月份起10年内免征土地使
用税。二、国家基本建设征用新开发土地时，用地单位应按省规定的征地补偿标准给予补偿。
三、土地开发者对新开发的土地，享有15年的土地使用权，并可以依法继承和有偿转让。四、
对土地开发者在资金上给予扶持。市、区应利用好土地开发基金。按土地开发面积给予补贴
或贷款贴息。五、填平、整治废弃地进行基本建设，属国有土地的，可无偿划拨给整治开发
者使用；属集体土地的，可以对整治开发者在资金上给予支持。六、对在土地开发中做出突
出成绩的单位和个人给予奖励。奖励基金从土地开发基金中列支。
关于土地开发基金问题，市规划土地管理局和市财政局于1989年8月27日联合下发《关
于加强土地开发基金使用管理的通知》，规定"市和区在农业发展基金中设立土地开发基金
项目。土地开发基金主要用于土地开发补贴、贷款贴息和土地开发的其他支出，专款专用，
不准挪作他用"。土地开发基金的审批权限是：郊区开发耕地50亩以上、鱼池100亩以上，集
中连片具有一定规模的开发项目，须经市规划土地管理局审查，列入市开发项目，按标准给
予补贴或贷款贴息。其他小型项目，须经各土地管理部门审查，由区的土地开发基金中安排
补贴或贷款贴息。土地开发补贴或贷款贴息的标准是：（一）开发水田，对配套设施齐全，
灌排系统完善的，每亩地补贴50元或给予不超过50元的贷款贴息；对有简易排灌工程，能排
能灌的一般水田，每亩地补贴40元或给予不超过40元的贷款贴息。（二）开垦撂荒地撂荒三
年以上达到能耕种状态的，每亩地补贴20元或给予不超过20元的贷款贴息。（三）开发鱼池、
精养池或越冬鱼池，每亩地补贴40元或给予不超过40元的贷款贴息；一般鱼池每亩地补贴30
元或不超过30元的贷款贴息。
土地开发基金纳入农业发展基金统一管理，建立正常的土地开发项目申报审批制度及预、
决算管理制度。各级土地管理部门负责组织土地开发项目实施，编制开发项目计划，落实开
发项目；财务和预算管理由各级财政部门负责。土地开发基金实行按开发项目管理，按工程
进度分期拨款，以经济合同形式实施。
土地开发审批权限和程序是：开发面积10亩以下的由乡（镇）人民政府审批；20亩（含
20亩）以下的由区土地管理部门审批；20亩以上的由市土地管理部门审批。经市土地管理部
门审批的土地开发项目，须向市土地管理部门提供申请报告。内容包括开发理由、开发土地
权属、地类、数量、用途和投资效益情况，并由土地所在的村、乡（镇）、区和开发单位的
主管机关签署意见。市土地管理部门在收到申请报告之日起，两周内派人到土地开发现场审
查，按照测绘出的实际开发用地面积，填写哈尔滨市规划土地管理局统一印制的《土地开发
用地申请书》，连同测绘图纸及其他附件，一并上报市规划土地管理局。市规划土地管理局
于一周内下达批复文件。
1989年全市郊区列入土地开发补贴项目开发水田、旱田、渔池的面积5580．55亩，补贴
金额331085．5元。
为进一步加强对农业生产用地的管理，市规划土地管理局于1990年8月21日，向市政府
呈报《关于清查知青农场学农分校副食品基地用地情况和处理意见的报告》。内称：哈尔滨
市的农副基地，大都是60年代以来机关、企事业单位和部队，为解决副食品供应和安置待业
青年兴办起来的。近年来随着形势变化，部分农副基地已无力继续经营，出现了弃耕荒芜、
广种薄收和随意改变土地用途，非法出租、转卖、擅自转让土地等诸多问题。不仅浪费了大
量土地资源，而且严重地违反了《土地管理法》，当地群众意见很大。根据调查，全市现有
农副基地124个，使用土地53876．2亩。其中：耕地24587．1亩，建设用地2698．6亩，其他
土地26590．5亩。这些农副基地有四种情况：（1）经营管理比较好的45个，占36．3％，使
用土地21313．8亩。其中耕地10116．4亩，建设用地1547．4亩，其他土地9650亩。（2）生
产规模逐步缩小，经营管理一处的农副基地27个，占21．8％，使用土地11439．2亩。其中
耕地为4412．7亩，建设用地757．7亩，其他用地6268．8亩。有些单位将部分土地擅自出租
转卖或改变用途。（3）经营管理不善，半停半办的农副基地11个，占8．9％，共使用土地3
052亩。其中耕地2112亩，建设用地56亩，其他土地884亩。这些农副基地不想继续经营，愿
将使用土地全部交出。（4）处于瘫痪状态，无力继续经营的农副基地41个，占33．4％，使
用土地18071．2亩。其中耕地7946亩，建设用地337．5亩，其他土地9787．7亩。自己不经
营，将土地出租、转让或大片荒芜，但场内有部分固定资产，若作价交出土地给地方又确有
困难。
针对上述情况，市规划土地管理局提出6点处理意见：一是对依法取得土地使用权，而
且经营比较好的农副基地，继续给予支持和鼓励，保留使用权。用地单位必须按照批准的用
地位置、面积和用途，搞好经营管理，合理利用土地资源。二是对已取得土地使用权，但生
产规模逐步缩小，主管部门或办场单位要限期进行整顿，根据实际需要保留部分土地。对出
租、转让和撂荒的土地，由各区土地管理部门收回。三是对管理不善，确实无力经营的农副
基地，将其占用土地收回。四是处于瘫痪状态无力经营的农副基地，由所在区土地管理部门
收回全部用地。五是对收回的农副基地用地，由所在区土地管理部门及时安排给有经营能力
的国营、集体单位或个人使用，不得荒芜。在同等条件下，应优先安排给附近农业集体经济
组织或农民使用。六是对农副基地退出的土地，地上的固定资产处理，属于国家投资的应与
土地使用权同时无偿移交当地区政府，确属建场单位自筹或集资投资建设的，由区土地管理
部门组织交接双方协商，按现状的残值折旧合理作价，由接收单位一次或分期偿还。 |
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