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宋·金古城体系规划时期 金朝建国初期，其社会组织是300户为1谋克（百夫长），10
谋克为1猛安（千夫长），平时为生产组织，战时按户出兵为军事组织，土地为公有。
金朝入关后，土地制度“分官地与私地，官地输租，私田输税”。今哈尔滨市区，属金
上京京畿地区，土地均属官地，由猛安谋克户驻防。金朝税赋尚有“园田、邸舍、车乘、牧
畜……等征钱有差，谓之物力钱（使用税与财产税）。至“大定二十年（1180年），上京路
女真人户规避物力（为避免交税），自卖其奴婢，至耕田者少，逐以贪乏，沼定制禁之”。
金制，“量田以营造尺，5尺为步，阔一步、长240步为亩，百亩为顷”，“凡官地，猛
安谋克户及贫民请射者（申请耕种的），宽乡（地多的乡）一丁百亩，狭乡（地少的多）十
亩，中男半之，以最下等五等减半定租（金制地分九等），八年始征之（收租）”。
清代八旗驻防、移垦城乡规划时期 清顺治初年，旗人举家迁徙入关，今哈尔滨市区人
去城空、土地荒芜。顺治七年（1650年），沙俄哈巴罗夫率军入侵黑龙江沿岸的达斡尔首领
拉夫凯辖区，达斡尔人南迁至今黑龙江省等地。在今哈尔滨市区江南沿江设立牧厂、草场。
“阿尔楚哈（阿勒禁喀）界内，镶黄、正黄、正白三旗牧厂，在城北（阿勒楚喀城北）七十
里。自德克秦（南岗，故有秦家岗之称）至阿尔楚哈河口长二十里，德克秦西至罗进苏苏（
阎家岗）长五十里。自德克秦北至松阿里江（松花江）宽五里，德克秦往南宽五里”。
清代八旗是行政、军事、生产合一的社会组织，为发展农业，清廷“划定旗地，凡民人
土田错杂者，另给官田互易，酌量所易远近，减免赋税”。“下令展边开垦，嗣后复特遣大
臣亲往踏勘”。使“八旗人士内有闲田可以资生，外有草地可以垦种”。
康熙二十八年（1681年）“谕：奉天等处旗民田地所立界限不明，着将各部贤能司官，
具题差往，会同盛京户部侍郎及该府尹，将旗民用地并牧厂逐一确察，各立界限”。康熙三
十三年（1693年）正月，“谕：黑龙江、墨尔根、波尔得之地，官员兵丁与索伦、打虎儿（
达斡尔）之人助其耕种亦有年矣。……此数年来所种之谷足以备用，则集众力之耕作可以停
止”。
乾隆二年（1737年），在呼兰设官庄，每庄10丁（户），设屯官1员。乾隆七年（1742
年）9月，清廷决定在拉林、阿勒楚喀一带移驻八旗1000名（户）屯垦耕种，每户给房3间、
地3顷。12月，王大臣等议奏，前议拨满洲兵1000名往拉林、阿勒楚喀屯垦事……定于2年内
完成，分1000名满洲兵为左右16村，各给地亩、房屋，每兵房屋5间，……。同期，沿阿什
河西岸修建小嗄哈、大嗄哈、莫力街。并在四方台设“贡鲜”鱼场。
为解决京旗移垦，嘉庆二十年（1815年）1月，清廷批准吉林将军富役关于在拉林南夹
信沟地方试垦的计划。计划先选旗厂1000人，每人给银25两、种籽2石、荒地30垧，种20垧，
试种3年后交粮贮仓。待10年后京旗移垦时，将熟地15垧分给京旗，自留5垧熟地、5垧荒地
作个人恒产，免其交粮。后经踏勘发现夹信沟地势低洼而改在双城堡一带（包括今哈尔滨市
区西、南部）。并现场规划，每旗5屯，共120屯，其中位于今哈尔滨市区13屯。
道光元年（1821年）2月，清廷决定向双城堡移京旗3000户，自道光四年起每年移200户。
道光四年（1824年）2月，首批京旗自报53户由京起程，官给装银、沿途车价，到屯后分给
房、地、牛犋，由乾清门侍卫护送。
道光九年（1829年），吉林将军傅启图等奏清，道光准奏，将双城堡原定移京旗3000户
改为1000户，每户酌增地15垧，并决定准买奴仆，注明旗册，代其耕种，或雇佣长工助耕，
但不准买卖与私典土地。
道光十六年（1836年）8月调查，自道光二年至十六年，双城一带京旗及屯丁先后招留
有眷流民达252户。清廷重申只准雇佣单身民人，不准容留眷属，否则随时驱逐。道光十七
年（1837年）7月，根据吉林将军祥康关于双城界外私垦禁荒之奏请，清廷决定将所有现任
双城协领、佐领及历任失察私垦的协领佐领等均交部议处。并规定，此后再有私垦禁荒者，
官则降革、兵则革退分别枷责，民则递回原籍、严加管束。
道光二十四年（1844年）4月，清廷批准《双城堡移驻京旗垦殖（八条）章程》规定，
将附近荒地8000余垧，以每垧京钱500文，放（卖）给屯丁及官民子弟耕种。
道光二十六年（1846年）1月，清廷重申，外省流民潜往双城堡佃耕之禁，也不准当地
旗人私自召民代耕、租佃。
但至咸丰年间已弛禁，咸丰十一年（1861年）2月，吉林将军景淳奏准，阿勒楚喀以东、
蜚克图站荒地8万余垧，以西双城堡荒地4万余垧及凉水泉一带禁荒10万垧，一律招民认垦，
先收押租，后领种，5年后升科（收税）。
至同治初年，今哈尔滨市区荒地陆续开垦。由于连年征调兵丁、军马入关，牧场收缩并
移往阿什河以东。由于民人、流动人口增长，在松花江南岸先后开辟了敖吉、猴儿石、呼兰
口、一根桩、四方台、哈尔滨、大岔沟等渡口。在乡道上形成了高家店、傅家店等居民点和
田家烧锅、元聚烧锅等非农业人口集居的居点。
《中东铁路附属地城镇规划》时期 铁路附属地。自光绪二十四年（1898年）5月，中
东铁路特别考察队收购田家烧锅32所房屋改作铁路工程局开始，不断圈占铁路附属地，历经
3次大的扩占，特别是第三次扩占，沙俄军队入侵哈尔滨借镇压义和团乘机将附属地扩占至7
5．32平方公里，后经交涉调减，光绪二十八（1902年）减至61．5平方公里。
铁路附属地，实际上是当时列强瓜分中国的租界地。光绪二十五年（1899年）6月，铁
路工程局即宣布俄国人“在中东铁路附属地内居住权”。9月，成立警察局，行使治外法权。
光绪二十七（1901年）6月，开始拍卖土地。光绪二十九年（1903年）9月，向哈尔滨派驻“
外阿穆尔铁道兵旅团”。11月，铁路局成立“城市公共事业特别委员会”。光绪三十年（19
04年）1月，铁路局成立地亩处，对铁路附属地进行地籍管理，经过划界、查处“私建”，
征收地租。
光绪三十一年（1905年），铁路管理局地亩处与“活动委员会”完成附属地村镇区划工
作，清查了“私建滥建”。同年，经俄国财政部同意，开始征收附属地内“销售酒精饮料企
业”的特别税。
江北马船口。为抵制沙俄圈占土地，光绪二十七年（1901年），黑龙江将军萨保奏准，
在全省推行屯垦，将所有荒地一律开放，勘丈分拨、妥筹试办，以实边地而裕饷源。光绪三
十年（1904年），铁路管理局强占江北2600垧土地，当地居民联名上告，主办征地的黑龙江
铁路交涉局总办周冕受到“着即严行查办”的处理。
《商埠城市规划》时期 铁路附属地。铁路管理局地亩处出租土地收取租金，其中长期
租约为80年，短期为1—12年。光绪三十四年（1908年）由于自治市成立，租金减少，由190
5年的751747．7卢布减至140877．46卢布。宣统二年（1910年），一些外国侨民拒交税金，
1913年经过谈判，1914年4月，英国驻哈领事与中东铁路公司代办、俄国驻哈总领事签订《
将中东铁路界内自治及纳税章程推行于界内英国人的协定》。1915年比利时、1916年丹麦、
西班牙、意大利和1917年日本也都相继加入协定。
1916年8月，中东铁路开始叫行拍卖八站地段。12月，铁路局地亩处决定将出租的耕地
租金提高1．5—2．0％。1918年4月，中东铁路公司决定全面出租江沿、秦家岗、马家沟、
香坊地段。
1923年3月，东省特别区行政长官公所在哈成立。8月，东省特别区强行接管中东铁路局
地亩处，成立东省特别区地亩管理局，因地亩处拒交文件，日、英、美、法4国领事干涉，
文件被封存，1924年9月始启封办公。
1925年7月，东省特别区地亩管理局颁发《租照简章》，规定新租地段长期租期为30年
以下，短期为10年以下（短期分别为10、5、1年）。江北草地、牧场、花园开始短期出租，
并颁发《短期地亩租放章程》。12月，东省特别区地亩管理局颁布《关于地亩转移手续规则》。
1927年1月，东省特别区地亩管理局将土地测量单位（俄亩）改为垧。12月又发布告，
废除原俄文地亩契约，另行登记，改为中文契约。
1928年3月，东省铁路督办下令东省铁路局撤销地亩处。
1929年3月，东省特别区地亩管理局公布《清理地亩暂行章程》，严禁私垦、转让土地
从中渔利。7月，管理局接管铁路局地亩处文件。12月，东北政务委员会通知东省特别区长
官公署，特区停发租地执照。
傅家店。宣统三年（1911年）9月，经督、抚批准，将双城东北、库叉河以东61村屯划
归滨江厅辖区，滨江厅形成包围铁路附属地的态势。
1917年8月，滨江县对傅家甸清丈结束，裁撤清丈局，设土地清查局。
1918年3月，殖滨公司填筑江滩地西段完成（大新街以北，头道街—七道街）开始拍卖。
10月，吉林省长请准中央，在圈河开辟商埠，面积20平方里（约4．5平方公里），并“立目
标以志界限”。1919年4月，成立滨江商埠局，吉林省长咨达内务部，决定将圈河、太平桥
由阿城划归滨江县。5月，成立商埠局购地处。6月，圈河、太平桥居民集会反对，公举代表
去吉林省控告。10月，吉林省以“经费无着、地主反对”为由，决定缓办。
1921年12月，再次成立商埠局，决定将圈河、太平桥、三棵树等地辟为商埠。
1929年5月，成立滨江市政筹备处，市区仅含傅家甸、四家子、圈河、太平桥，1930年
缩小市区，圈河、太平桥成为“三不管”地区。
马船口。自1920年1月成立马船口市政局至1925年9月在呼海铁路工程局下设松浦市政工
程处，商埠建设迟缓。1928年始颁发《松浦市政局放地章程》。
《大哈尔滨都市计画》时期 1933年1月，伪满允许日本人在东北自由购买、租用土地
（3月实施）。2月，伪满国务院会议通过《商移法》，允许日本人在东北自由居住、往来和
从事农、工、商业以及担任公私职务，并享有土地等特权。
7月，原东省特别区地亩管理局改称北满特别区地亩处。11月，在市郊划定1万町（约10
87平方公里）土地为“移民地”，准备交给日本开拓团使用。
1934年1月，伪满民政部1号部令公布《哈尔滨特别市及邻接区域土地买卖施行细则》。
3月，哈尔滨特别市自治委员会第二次会议审议《都市计划事业必要土地收买案》、《市有
土地管理法》等。11月，伪满公布《土地商租办法》。同年，伪市公署为实施都市五年建设
计划在顾乡屯设立土地收买事务所，收买市内民有土地改为市有地，转租渔利。
1936年4月，伪市公署公布《都市计画用地出租和出售规程》。7月，伪市公署将阿城、
呼兰县部分地区划入市区。
8月，开始收回在1934年租给水灾难民的西马家沟土地，将难民移往香坊。
1937年，地籍整理局开始进行地籍整理。1940年9月，伪市公署设立地政科。
1944年3月，满洲土地开发株式会社解散，改设满洲农地开发会社。
《改良与发展区域规划》时期 1946年5月，在市郊区开展斗争反奸清算大会。同月，
开始测量在三棵树、王兆屯、袁家屯、北庙屯、冯家洼子等地区开拓团所占地及军用地，准
备分配给农民。7月，中共中央发布土地改革决定。
1948年4月，松哈天理地区水利工程动工，复建、续建原开拓团水利灌溉工程。
1950年2月，市人民政府制订《哈尔滨市内宅地分割暂行规则》（13条），其中第六条
规定：“每一宅地临街一面之境界距离最低不得小于10米，每一宅地面积最低不少于150平
方米。”据此，都市计划科相继在顾乡“新地号”、孙家窝堡“小地号”发放中使用。
8月，成立市公有房产管理处。同月，东北人民政府工业部机械管理局拟在哈选址兴建
一量具厂、一刃具厂，并经市长批准。
1952年10月，成立市房地产管理局。
《哈尔滨市城市初步（总体）规划》时期 1953年，建立了由市城建委根据建设项目计
划和总平面设计审查核拨各项目建设用地，再由房地局办理征用和划拨土地的工作制度。
12月，政务院公布《国家建设征用土地办法》。
1955年，在对复古主义、浪费现象进行批判的过程中，市城建委检查了“在用地分配方
面控制不严，使有些单位盲目请求拨地，多占土地的问题”。
1957年3月，人民日报发表社论《在基本建设中节约用地》和《再论基本建设中节约用
地的问题》。指出“近年来，有些建设单位片面追求所谓“社会主义标准”，对卫生、防火、
绿化等要求过高，建筑密度过低，对远景用地圈的过大，占用过多”。
5月，人民日报发表社论《勤俭建国》，再次批判了“城市规划上的大城市思想、脱离
实际地强调远景规划”。同月，人民日报刊载薄一波的《在基本建设中如何进行整风》和《
基本建设十个政策问题》文章，提出“整掉大少爷作风，学会勤俭建国本领”。“一般厂矿
和非生产性建筑标准偏高、城市规划规模过大、土地征用盲目求大、一般征地过多”等问题。
同月，召开的全国设计工作会议也提出“民用建筑多了，标准偏高，楼房建多了，应节
约建设用地”。
1957年，市城市建设委员会与市房地局向省城建局上报《关于基本建设征用土地使用情
况的检查报告》。经过对1950—1957年6月期间所征建设用地8500余公顷的调查，确实“存
在多征少用、早征晚用，多余土地荒芜的现象。原因是有些单位强调特殊需要（如四二三厂
），有些单位则是不经政府批准，自行通过农民占用土地”。
1958年1月，经全国人大常委会九十次会议批准，公布《国务院建设征用土地办法》。
该办法是在1953年公布的《国家建设征用土地办法》基础上，1957年10月经国务院第五十八
次会议修正后公布。《办法》规定，“建筑工程征地300亩以下和动迁居民30户以下的，可
向县级人民委员会申请”。超过的，需经省人民委员会批准。
1958年，地方工业“大跃进”，市城建委用10天时间拨出了30多个大中型工厂用地。并
提出“原规划方案已不能适应‘大跃进’的需要”。并提出卫星城建设。
1959年1年城市建设用地共增加461公顷，其中工业用地增加269公顷（“一五”计划5年
城市用地增加823公顷，其中工业用地增加441公顷）。
1960年8月，中共市委基建部、市城市建设委员会、市农业局分党组、房地产管理局分
党组向中共市委上报《关于基本建设占用菜地及处理意见》，指出“几年来共占用农田3807
8亩，其中菜地28755亩。属于多征少用、早征晚用、占而不用的典型有省地质局探矿厂占用
208亩，只用45亩；铁道学院占用383亩，只用100亩。
1961年1月，市人委发《关于执行〈国家建设征用土地办法〉有关问题规定的通知》。
随着基建“下马”，3月，市建委、市建设局分党组、市房地局分党组上报《关于我市基本
建设征用土地的检查情况和处理意见的报告》，“对1958—1960年用地较多的88个单位的调
查，共征地2278公顷。其中用地使用不合理的有59个单位，共征地958公顷，其中属早征晚
用的520公顷、多征少用的360公顷，征而不用的78公顷。处理情况：已交公社耕种200公顷，
征用单位自耕521公顷，临时占用77公顷，荒芜160公顷。
此后，建设征地严加控制，但“文化大革命”中，土地管理处于“无政府状态”。
1972年5月，国务院批转国家计委、国家建委、财政部《关于加强基本建设管理的几项
意见》，要求“节约用地、不占良田、少占农田，在可能条件下要结合施工造田支援农业”。
《哈尔滨市城市总体规划》时期 1973年6月，国家计委、国家建委印发《关于贯彻执
行国务院有关在基本建设中节约用地的通知》，规定“凡初步设计未经批准的项目，不许征
用土地，批准初步设计后，要根据工程进度分期分批办理征地手续。征地审批权限严格按照
1964年7月〈国务院关于国家建设征用土地审批权限适当下放的通知〉，征地10亩以上，须
经省（市）、自治区审批”。
1974年12月，省革委会下发《关于国家建设征用土地审批权限和程序的补充规定》，规
定“征用、拨用土地面积3亩以下的，由市、县、旗（包括地辖市）革委会审批，10亩以上、
动迁居民5户以上和市镇菜地（不论征用、拨用面积多少）由市、县、旗革委会审查，报省
革委会审批。
1975年5月，市革委发《关于国家建设征用拨用农田土地审批权限和程序的通知》，规
定10亩以下，由各区革委会审查后，报市革委批准。10亩以上，动迁居民5户以上（无论征
拨用地多少）由市革委审查后，报省革委审批。
6月，市农牧渔业局增设土地管理科，负责郊区土地管理。市房地局负责城区土地管理，
市规划处负责建设用地核拨。
1976年9月，成立“哈尔滨市土地资源管理委员会”。
1977—1979年，城市建设用地共603．77公顷，其中划拨城市土地182．12公顷，征用农
田421．64公顷。
1979年，市委提出“以新建为主的方针”，以3．5公顷农田搞住宅新建。但由于征地困
难，大部分住宅建设仍分散在旧区，拆除旧房达10万平方米。
1980年4月，征用农田兴建的王兆新村开始征地动迁。10月，市住宅建设领导小组办公
室、市城市规划管理局上报《关于征用明年住宅建设用地的请示》，提出“贯彻市委关于‘
新建与改造相结合，以新建为主的方针’，计划明年征用8块‘插花农’做为住区建设用地”。
1981年7月，市规划局上报《1981年‘插花地’安排意见》，“城区共有3个公社、21个
生产队，共有‘插花农田’3．2万亩”。1979—1982年9月，共征用农田40余公顷。
1986年，国家颁布《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月起实行）。规定国家基
本建设及乡（镇）村企事业建设用地，征（拨）用耕地3亩以上，20亩以下（不含20亩），
其它土地10亩以上，100亩以下（不含100亩）由县（市）人民政府审核，到市人民政府批准
（每项工程批准土地的总数不准超过100亩）。
1988年5月，成立市规划土地管理局，统管城乡土地。1989年1—6月，开展土地资源详
查和申报。
1989年5月，市规划土地局印发《关于进行单位自有生活区电报调查的通知》，要求各
大工厂企业、大专院校申报。同月，上报《关于组建规划土地监察执法队的请示》。7月，
上报《哈尔滨市城乡建设用地的审批制度》。10月，市规划土地管理局印发《关于认定自有
生活区的通知》，全市共认定37个单位的自有生活区。
同月，市规划土地管理局下发《关于调整市级审批权限的通知》，“今后凡征（拨）用
耕地3亩以下，其他土地10亩以下的建设用地，由市人民政府授权，市规划土地局签批。
同月，市人民政府公布《哈尔滨市新菜田开发建设基金管理办法》，11月1日起施行。
同月，道里区查处3起违法占地。
11月，市土地登记发证办公室发放首批“国有土地使用证”。同月，市人民政府发布《
哈尔滨市城镇土地使用权出让办法》，12月15日施行。 |
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