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宋·金古城体系规划时期 金朝，对女真人实行军政合一的猛安谋克制。谋克为基层社
会组织单位，一谋克为300户，10谋克为1猛安。哈尔滨市区5座古城，是拱卫上京的谋克驻
地。
经元代、明代变迁，清初旗人举家迁徙入关后，市区5座古城已无人居住。
清代八旗驻防、移垦城乡规划时期 哈尔滨市区江南。嘉庆二十年（1815年），规划12
0座旗屯，移驻"京旗闲散"3000户（每屯安置25户）。道光四年（1824年），京旗开始进屯，
只进53户，至道光六年（1826年）共进270户。道光九年（1829年），调整计划，"京旗移垦
"减至1000户，余2000户改由本地旗丁进屯。道光二十七年（1847年），各屯员满。市区13
座旗屯共有325户。
弛禁放垦后，市区人口迅速增长，至光绪二十四年（1898年），在旗屯之外已陆续形成
田家烧锅、元聚烧锅、傅家店、王家店、张家店、杜家店、纪家店、张家油坊等一批非农业
居民点，并设税关。
市区江北。乾隆元年（1736年），添设于双口面的水师营，由齐齐哈尔拨来水手40人、
置运船10艘组建。经发展，至光绪二十六年（1900年），册报已达145户、714人。其中，营
丁97户（领催1员、水手35人、家属444人）、家奴另户4户（水手4人、家属23人），比丁三
代43户（委官1员、水手35人、陈汉军159人、新汉军1人）、另户1户（水手4人、陈汉军6人、
新汉军1人）。
《中东铁路附属地城镇规划》时期 铁路建设时期，哈尔滨为工程指挥与器材供应中心，
流动人口骤增。光绪二十五年（1899年），码头、"哈尔滨"（西香坊）及铁路附属地外傅家
店3地人口已近2. 5万人。光绪二十六年（1900年），铁路护路队扩编，官兵增至1. 1万人。
光绪二十九年（1903年）9月，外阿穆尔铁道兵旅团首批8700名士兵开进哈尔滨。中东铁路
通车后，铁路附属地人口已近4万人。
日俄战争（1904-1905年），哈尔滨地处后方，外地人口大量流入，人口再次骤增。
《商埠城市规划》时期 光绪三十三年（1907年），哈尔滨开埠后，城市人口持续增长。
在傅家甸。宣统三年（1911年9月），双城府东北61村划归滨江厅，滨江厅地方人口增
加5280余户（郊区人口）。1913年，滨江县成立后，编制《滨江商埠规划》，以"人满为患"
为由，提出开发东四家子、填筑江滩地扩大商埠区，并着手实施。
部分 年度 傅家甸（城区 ）人口统计表
表1—1 单位：人
年 度 人 口 地 区 年 度 人 口 地 区
1910 18 597 滨 江 厅 1918 4000 0 滨 江 县
1911 29 000 滨 江 厅 1928 3840 0 滨 江 县
1916 22 613 滨 江 县 1933 14 000 0 滨 江 市
在铁路附属地。国内各城市工商业者到哈办厂，发展民族工商业；外国商人云集哈尔滨
办商社、开工厂，继而建商会、设领事馆；1910年2月，外阿穆尔军区改编为正规军，扩编
为21696人（军官586人，士兵21110人）；1917年俄国十月社会主义革命后，1918—1923年，
大批白俄“难民”逃亡到哈，人口不断增长。
部 分年度 铁路附 属地 人口统 计表
表1—2 单位：人
统 计 时 间 中 国 人 外 国 人 合 计
1911.12 5967 4
1915.12 11300 0
1916.12 45 48 1 44 27 0 89 751
1918.12 94 00 0 63 37 9 15737 9
1920.12 15 041 4 13 607 9 28649 3
1923.11 18 369 6 19 651 0 38020 6
1924.6 22 110 1 61 90 8 28300 9
1925.10 21 286 3 99 70 7 31257 0
1926.10 22 049 4 62 37 6 28287 0
1927.10 26 615 5 62 22 0 32837 5
续表 1—2
统 计 时 间 中 国 人 外 国 人 合 计
1928.10 21 911 7 63 709 28 282 6
1929.9 30 667 9 63 948 37 062 7
1930.9 23 521 3 70 544 30 575 7
1931.9 25 602 0 74 999 33 101 9
1932.10 21 724 7 64 280 28 152 7
注：193年，为编制《大哈尔滨都市计画》，由伪市警察署整理。
《大哈尔滨都市计画》、《哈尔滨都邑计画》时期 1932年2月，哈尔滨沦陷。7月，日
本关东军司令部提出《关于大哈尔滨都市计画基础要领》，哈尔滨"4市"人口共约40万人，
估计20-30年后可达100-150万人。
根据满铁哈尔滨事务所调查，1933年3月1日哈尔滨总人口378481人。中国人303610人，
外国人74871人，其中苏联27617人、日本5051人、朝鲜5250人、波兰1090人、无国籍34497
人、其他1366人。
12月，满铁经济调查会都市计画班提出《哈尔滨都市计画说明书》，对城市人口发展规
模，以1924-1933年人口年增长率为参数，以"复利法"公式进行预测。
1924—193 3年 人口 增长统 计表
表1—3
增长人口 增 长 率 增 长人口 增 长率
年 度 （人） （％） 年 度 （人） （％）
1924—1925 29 561 0.105 1926—1927 45 505 0.161
1925—1926 －29 700 －0.095 1927—1928 －45 549 －0.139
1928—1929 87 801 0.310 1931—1932 －49 492 －0.149
1929—1930 －64 870 －0.175 1932—1933 96 954 0.344
1930—1931 25 262 0.081
《计画说明书》以近似值100万人，作为30年后规划区人口。这一方案被"大哈尔滨都市
计画委员会"议定为"决定案"。
1933年8月，伪市公署提出《哈尔滨都邑计画说明书》，对人口发展规模只简述为"按决
定案，母市人口约100万"。在实施城市规划中，再未做人口数量的监测与调整。
沦陷初期，"4市"合并，市区扩大，总人口由38万人增至42. 9万人。由于日伪当局采取
限制华北人口流入东北的政策，1933-1938年哈尔滨市区人口基本稳定在46万人左右。随着
人口限制政策的松动，人口自然增长，市区人口1939-1942年增长较快，由46万人增至729
万人。1945年增至76万人。其中，由于推行日本关东军的"百万户移民计划"，将哈尔滨列为
"开拓第二线地带"，日侨由1934年1万人增至1945年约10万人。对其他外国侨民实行排斥政
策，侨民由1934年7万人降至1945年约6万人。
1933—194 5 年市区 人口 统计 表
表1—4 单位：人
外 侨
统计时间 中国 人 合 计 备 注
小 计 日 侨
1933.12 42 868 2 年初 40479 7
1934.6 34 753 1 78 905 10 91 7 42 643 6 10 月 46321 3
1935.12 46 249 8 46206 0
1936.2 38 775 1 79 617 28 40 3 46 736 8 46481 2
1937.12 39 324 4 64 736 36 59 6 45 798 0 46321 3
1938.12 39 454 0 65 666 23 23 8 46 020 6
1939.12 43 323 4 83 893 38 19 7 51 712 7
1940.10 64 553 1
1941.1 68 188 2 75000 0
1942.12 72 902 71394 3
1943.10 61 508 4 11 9029 86 17 0 73 411 3 72379 2
1945.12 60 000 0 16 0000 10 000 0 76 000 0 69215 7
注：备注栏中为其他资料中的人口总数。
《改良与发展区规划》时期 1946年4月，哈尔滨解放，市区人口约76万人，其中中国
人约60万人、外国侨民约16万人。按协定，8月19日-9月19日，日侨约10万人遣返回日本。
1947年8月，全市户口调查，市区人口为729185人（不含外侨38134人和团体户口、流动
人口）。
按松哈移民联席会议决定，1947年11月至翌年3月，市区迁出7000户，3万余人，安置苇
河、克东、克山、穆棱、庆安、鸡西、密山等县参加农业生产。1948年，市区人口为75万人。
1949-1952年，由于"南厂北迁""抗美援朝"和较大规模的经济建设，1951年起，哈尔滨
市城区人口以年均5. 1万人增长，呈增长态势。而配合经济建设编制的《改良与发展区规划》
，未就城市人口提出方案。
1949—195 2年 市区人 口统计 表
表1—5 单位：人
年 度 市区人口 其中城区 人口 年 度 市区人口 其中城区人口
1949 78 505 5 68564 6 195 1 86 5927 74 994 3
1950 79 370 8 68283 7 195 2 93 9047 83 165 4
《哈尔滨市城市初步（总体）规划》时期 “一五”计划时期（1953—1957年）。1953年，
市城市建设委员会着手编制《哈尔滨市初步规划设计说明书》，对城市人口发展规模，以国
民经济计划基本人口（工业生产部门、非市属行政事业单位职工、大专院校师生等）发展计
划为基础，以国家城建部《城市规划暂行定额（草案）》“劳动平衡法”公式计算，规划城
区人口近期（—1957年）为110万人，远期（—1977年）为121万人。其具体情况：
1. 人口增长态势调查：由于国家重点工业项目、限额以上工业项目在哈建厂，出现大
规模经济建设，工业部门、建筑与勘测部门职工快速增长。(表1-6)
2. 基本人口增长调查：
近期（—1957年），根据国民经济各部门提出的劳动工资计划，至1957年，市
区基本人口可达268000人。其中：
工业、对外交通运输业、建筑业职工161000人；
高等、中等技术院校教职工、学生77000人；
非地方性行政、经济、党群团体工作人员28000人；
科学、文化艺术工作人员3 000人。
远期（—1977年），根据国民经济各部门提出的发展设想，至1997年，市区基本
人口可达32 7000人。其中：
工业职工11900 0人；
建筑业职工2 3000人；
对外交通运输业职工 33 000人；
非地方性行政、经济、党群机关工作人员32000人；
高等院校职工、学生6500 0人；
非地方性中等技术学校员工、学生45 000人；
科研机构工作人员 4000人；
文化艺术工作人员 3000人；
无法预计的劳动部门与后备人 员3 000人。
人口发展规模控制指标，采用“劳动平衡法”公式，远期人口计算：按国家规定的人口
劳动构成比例，基本人口为27％，服务人口为22％，被抚养人口为51％，即总人口约为121万
人，其中基本人口32.7万人，服务人口26.6万人，被抚养人口61.7万人。近期总人口为110万
人。
3. 人口发展规模控制指标的计算。
4. 控制人口规模。鉴于城市人口劳动构成现状与国家规定差别很大，服务人口每千居
民商业服务人员指标，国家规定17人，而哈市则是25人，且人口机械增长率、自然增长率一
直居高不下，为达到人口发展控制指标，《规划说明书》提出了控制措施，贯彻国务院《关
于劝止农民盲目流入城市的指示》，严格控制外地人口流入市区；认真搞好城市劳动力的计
划调配与内部平衡，严格控制外地招工；有计划地培训技术工人，向外地输送；组织动员剩
余劳动力，到
农村参加生产；提倡节制生育降低人口出生率（当时正在批判"新马尔萨斯主义"，此条
在规划说明书印刷时删掉）。
1956年6月16日，国家建设委员会在《对哈尔滨市城市初步规划的审查意见》中批复，"
目前哈尔滨市区人口已达110多万人，从国防安全、城市交通、城市卫生、物资供应等方面
来看，城市人口规模不宜继续发展。为使今后城市人口组成逐步趋于合理，除同意哈尔滨市
提出的远期人口发展规模控制在120万左右，并采取严格控制市外人口盲目流向城市；认真
做好城市内部劳动力的平衡；有计划地培养技术人员向新工业基地输送，以及组织动员城市
消费人口参加农业生产等措施外，今后基本上不宜在哈尔滨市继续新建重要的工业企业、规
模很大的高等学校以及其他重大的基本建设工程，以免造成人口发展规模过大"。
由于控制城市人口规模的各项措施无法实现，城市人口持续增长，1954年突破110万人，
1956年又突破远期控制指标121万人。
"二五"计划时期（1958-1962年）的前三年大跃进期间。1958年7月，青岛全国城市规划
工作会议提出"大中小城市相结合，以发展中小城市为主"的方针，要求在大城市周围建立卫
星城，以控制大城市的发展规模。8月12日，市城市建设委员会提出《关于哈尔滨市城市总
体规划的修改报告》，根据工业部门"二五"计划（城区需增20万人、卫星城10万人），对城
市人口规模进行调整。
城市总体规划人口规模调整表
表1—1 5 单位：万人
现 状 修 改 方 案
人 口 别 （1958.6) 原 方 案
第一方案 第二方案
市行政区人口 300 15 5 40 0 440
一、规划区人口 175 13 5 30 0 320
其中：城 区 145 13 5 20 0 220
卫星城 30 100 100
二、郊区农村人口 125 20 10 0 120
在《哈尔滨市区域规划说明书（草案）》中，提出了"依托阿城、呼兰、肇东、宾州4镇
进行生产配置"的构想。
1959年5月14日，中共黑龙江省委第316次常委会议听取市委《关于哈尔滨市城市建设问
题的汇报》，省委在《会议纪要》中提出："哈尔滨市现有人口近300万人，其中市区已达16
0万人，不宜再无限制增加。应严格采取控制发展、适当分散的方针。一般不要再在市内建
新工业项目，凡能外迁的工厂和人口，应当有计划、有步骤地实行适当分散，建设卫星城、
部分工厂一分为二等"。11月，市城市建设委员会提出《哈尔滨市总体规划修改方案简要说
明》，将规划区人口规模调整为250万人。
1960年4月，桂林全国城市规划座谈会，对城市建设方针进一步调整为"大中小相结合，
以中小城市为主，对现有大城市的发展加以适当控制，对100万以上人口的特大城市，要加
以必要的压缩和调整，在大城市周围要建立卫星城镇"，并划定50万人口以上的城市为大城
市，100万人口以上的城市为特大城市。
10月，中共哈尔滨市委决定2年内全市动员50万人上山下乡参加农业生产，并于27日召
开动员大会，发出《贯彻执行省委关于精简机关、企业、事业机构编制的指示》，要求全市
精简3-4万人。继而，成立工业布局领导小组，调市经委、计委、建委及市属县负责人成立
工业布局办公室，计划向周边各县分迁63个厂。
后两年（1961-1962年）经济调整。1961年1月，由市工业布局领导小组决定分迁到市属
县的工厂已迁完27个，在迁12个。在哈市向中共黑龙江省委报告《关于哈尔滨的城市规模和
改造问题》中提出："按照省委指示，哈尔滨人口不宜继续无限制的增加。但是1960年，全
市城镇人口又增加了16万人。为贯彻压缩、控制发展的方针，一是今后3年，全市动员50万
城镇人口下乡上山参加生产，把城区人口控制在160万人。二是控制人口的机械增长和自然
增长。三是积极从城市动迁出一批工厂、高等院校和科研机构。四是依靠挖潜发展城区生产。
五是加速卫星城镇建设。六是逐步对旧城区进行改造"。8月，市长吕其恩作《精简职工、压
缩城镇人口、加强农业第一线问题》的报告，再次提出"今后3年内要压缩市区城镇人口41万
人，1961年计划为15-20万人"。至9月下旬，下乡人口已达11. 1万人。10月，市委在《关于
当前工作的要点》中提出"精简职工、减少城市人口方面，保证10月底以前完成省下达的减
少城市人口15万人的任务"。
至1961年12月末，市区人口比上年同期减少7. 99万人，为解放以来第一次出现人口负
增长。1962年又减少12. 48万人。（其中机械增长为－12. 8万人）。
"国民经济继续调整时期"（1963-1965年）。1963年，中共中央召开全国第二次城市工
作会议，提出"必须总结经验，防止和克服把城市规模搞得过大、占地过多、建设标准过高，
不合勤俭建国方针的偏向"。
同年，市区人口又出现0. 9万人机械负增长，但同时出现40. 77‰高自然增长率，市区
人口又增长7. 24万人。1964年，加强人口计划生育和开始知识青年下乡上山（1964-1965年
5批共下乡5895人），人口自然增长率逐年降低，机械增长减慢。至1965年，市区人口已突
破200万人，城区人口稳定在172万余人。
"三五"计划时期（1966-1970年）。"文化大革命"中，城市规划被废弛。由于1966年东
北农学院、东北林学院外迁，1967年大专院校停止招生，1968年再次知识青年上山下乡、干
部去"五七"干校，1969年10月将261个工厂分迁到山区建厂和人口"备战疏散"，1970年干部
开始到农村"插队落户"，因此1966-1970年，连续5年市区人口出现负机械增长。随着人口年
龄构成的变化和计划生育工作的深入，人口自然增长率一度下降。市区人口稳定在200万人
左右，城区人口稳定在170万人左右。
《哈尔滨市城市总体规划》时期 "四五"计划时期（1971-1975年）。1972年，虽然继
续动员知识青年继续上山下乡，但由于在从下乡知识青年中招工和落实干部政策返城，市区
人口增至210. 91万人，城区人口增至177. 58万人。
1973年1月，市革委城市规划处《关于修改哈尔滨市城市总体规划的意见（草案）》，
仍根据"严格控制城市规模、适当分散的方针"，提出城区不再安排大型工业新建，有计划地
迁厂；知识青年上山下乡；坚持计划生育等措施控制城市规模。由于各工业部门均无长远的
劳动力需求计划，已无法按"劳动平衡法"计算人口发展规模。
1975年8月，国家城建总局颁发《关于加强城市建设工作的若干规定（草案）》，规定"
城市发展生产，力争增产不增人、少征地；大城市的人口和用地规模必须严格控制；积极推
行计划生育；严格控制人口迁入；坚持知识青年上山下乡；大城市现有建成区范围一般不再
扩大"等原则。
"五五"计划时期（1976-1980年）。1976年，国家城建总局再次行文强调"严格控制大城
市发展规模"。1977年春，各市城市规划部门开展城市建设问题调查。市革委城市规划处调
查发现，哈尔滨市区人口自1960年至此期间所以控制在210万人、城区人口控制在170万人，
其原因：坚持计划生育，人口自然增长率逐年下降，由1963年40.7‰降为1976年4.6‰，年
均自然增长人口减少5万人。知识青年上山下乡，1968年以来（1970年除外）8批共迁出32.1
万人，占同龄人口总数的53.1％，除招工及其他原因返城外，至1977年尚有28.6万人留在农
村。职工精简下放，市区全民所有制职工由1960年67.4万人至1970年降为45.1万人。城镇人
口下乡1961-1968年达10余万人。迁出中国人民解放军军事工程学院、东北农学院、东北林
学院、水利学校等大中专院校，迁出教职工2000余人。市区20余个大型工业企业向全国新工
业区输送技术工人与干部，如汽轮机厂向四川省输送职工2400人。分迁工厂，1960年市工业
布局领导小组办公室组织63个厂分迁去原市属4县；1969年松花江地委与市委联合山区建设
办公室组织261个工厂、动力、医院、商店分迁至周边11个县。城区未再新建大型工业企业，
基本停止从外地招工。
1978年2月，中共中央转发全国第三次城市工作会议《关于加强城市建设工作的意见（
草案）》，要求"大城市规模一定要控制。今后各城市都要有人口和用地规模的控制指标。
百万以上人口的特大城市，今后不要再在市区和近郊安排新的建设项目和大的扩建项目"。
1979年，国家城建总局印发《城市规划定额指标暂行规定》（讨论稿），规定大城市的
人口劳动构成比例基本人口、服务人口、被抚养人口分别为30-34％、20-24％、42-50％。
同年，由于知识青年返城等原因，市区人口机械增长达1387万人。
1980年12月16日，国家建委正式下发《城市规划定额指标暂行规定》，调整后的特大城
市规划期人口劳动构成比例基本人口、服务人口、被抚养人口分别定为27-32％、21-26％、
42-52％，并规定城市规划的规划期为20年，近期建设规划期一般为5年。
10月，召开全国城市规划工作会议，再次重申"控制大城市规模，合理发展中等城市，
积极发展小城市的方针"，要求"今后特大城市原则上不再安排新建工业项目"。
同年，市规划局修订哈尔滨市城市总体规划，统计部门仍无基本人口、服务人口、被抚
养人口的分类统计数据，各计划部门也无长远的劳动工资计划，对城市人口发展规模只按"
预期的自然增长、机械增长推算"，提出"城区人口近期控制在213万人（加平房区为220万人
），远期为250万人。
"六五"计划时期（1981-1985年）。1982年8月27日，市人大常委会办公厅整理的《关于
对哈尔滨市城市总体规划及近期建设安排（草案）的审查意见》，认为"哈市人口机械增长
率市里控制不了，省、地、军队、铁路等许多单位都可以批准迁入人口。有些新建、扩建项
目继续在城区和郊区建设。而建立卫星城，哈市又没有管辖的县"，将远景城市规模控制在2
50万人不是一件轻而易举的事情。为此，市规划局《关于修改上报城市总体规划中有关几个
原则问题的请示》，提出了控制城市规模补充措施，贯彻中共中央文件《关于坚决制止企业、
事业单位往大城市搬迁的通知》；严格控制在哈新建和扩建企业、事业单位，在哈新建的单
位一律经省、市人民政府审批后安排到远郊或卫星城镇；为确保规划的人口规模（包括近期
）不被突破，要严格控制人口机械增长指标（每年7000-8000人）。采取迁1进1和进1人须交
纳8000-10000元基础设施和公用生活服务设施费。由市计委分配各单位进城指标，公安局按
指标办理进市户口。12月，省规划技术鉴定委员会作出结论，"同意2000年含平房区控制在2
50万人"。
1984年《哈尔滨市城市总体规划》中，根据控制城市规模的方针和人口增长的推算，考
虑到哈市住宅、基础设施缺口太大，人口增长要严加控制，规划城区（包括平房区）控制在
250万人。不含平房区和郊区工业居民点控制在220万人。
9月，市人民政府向省人民政府上报《关于哈尔滨市城市总体规划修改情况的报告》中
提出对城区人口控制在250万人（不含平房为220万人），除认真执行计划生育政策外，要严
格控制人口的机械增长。制订政策措施，限制企事业单位、行政机关进入哈市，加强户口管
理，由市公安局统一审批。将机械增长控制在每年7000-8000人。
"七五"计划时期（1986-1990年）。1986年6月6日，城乡建设环境保护部与国家计划委
员会联合发布《关于加强城市规划工作的几点意见》，要求各地继续贯彻"控制大城市规模，
合理发展中等城市，积极发展小城市的方针"，"今后大城市市区原则上不应再安排新建、扩
建大中型项目。必须在大城市新建的大中型项目，要根据区域城镇布局规划，安排到郊区卫
星城镇去建设"。12月20日，以国函（1986）192号文下发《国务院关于哈尔滨市城市总体规
划的批复》，把城市人口规模问题列为第一项，"到2000年，市区人口控制在250万人。城区
不要再安排大、中型工业项目和占地多、增人多的其他项目"。
在执行规划中，由于继续执行计划生育政策，市区人口自然增长率年平均为8.49‰，尽
管加强了户口管理，人口机械增长年平均仍达1.69万人，超过控制指标（7000-8000人）1倍
多。1990年，市区人口已达282.71万人，非农业人口（略高于城区加平房区人口）达244.34
万人，人口规模已接近2000年远期人口控制规模。
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