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中东铁路附属地是中国领土，被沙皇俄国非法侵占。沙皇俄国在这块土地上非法行使行
政管理，侵犯中国的主权。
光绪二十九年闰五月二十日（1903年7月14日），中东铁路正式通车。九月十六日（11
月4日），东省铁路局为讨论哈尔滨市内道路建设问题，召集哈尔滨的俄国侨民代表人物协
商。铁路局希望由市民承担市区道路的修建费用。俄国侨民代表贝克尔等人认为，他们不是
市民选举产生的合法代表，无决议权。二十三日（11日），铁路局局长霍尔瓦特下令，凡居
住在哈尔滨的俄人，每20户选举一名代表参加会议。代表选出后，十月十八日（12月6日），
召开会议，成立道路委员会，讨论道路修建事宜。其后改名为城市公共事业管理委员会。沙
皇俄国在哈尔滨开始行使行政权。
光绪三十一年（1905年），俄国政府在哈尔滨成立“哈尔滨实施自治问题审议委员会”，
由远东军区后方总司令伊万诺夫中将为主席。制订了《哈尔滨自治会章程草案》，在哈尔滨
实施自治，并报请俄国政府批准。俄国政府接到《哈尔滨自治会章程草案》以后，为全面侵
占和控制中东铁路界内的地方行政权，实施国中之国，达到公开行使主权的目的，于光绪三
十二年五月十九日至九月二十日（1906年7月10日至11月6日），先后4次召集有财政部、外
交部、陆军部代表或大臣参加的特别会议，专门讨论并通过了《中东铁路附属地建立民政处
大纲》（简称《大纲》）。《大纲》规定，在有俄国居民的地方，必要时，可由当地居民组
织公议会，并接受铁路公司管辖；不设公议会的地方，一切市政管理均由铁路局负责。公议
会可在铁路公司规定地区按照公司核定的图本修筑道路、广场、花园、桥梁，并可征收捐税
作为各项公共事业设施的经费。《大纲》还规定，由铁路的行政部门监督和管理各地的公议
会，审查公议会的章程。
光绪三十二年十二月初四（1907年1月17日），中东铁路公司公布了《哈尔滨自治公议
会章程草案》。初五(18日),又通过了《哈尔滨市政规程》。光绪三十三年七月初四(1907年
8月12日），俄国财政部顾问希鲍夫来哈尔滨，策划哈尔滨实行自治，八月二十四日（10月1
日)，希鲍夫与哈尔滨的俄侨房主、工商业主的10名代表会谈,共商在哈尔滨实行自治一事，
并推举弗利特为会长，组织实施自治。二十八日（5日），希鲍夫又与铁路局长霍尔瓦特、
副局长希尔科夫斯基中将、俄国总领事留巴等及俄国侨民代表举行联席会谈，逐条审议、修
改《哈尔滨自治公议会章程草案》。十月十二日（11月17日），希鲍夫、霍尔瓦特等人又召
集120名俄国侨民代表，在道里俄国商务俱乐部集会，通过了《哈尔滨市自治公议会章程草
案》。十八日（23日），东省铁路公司理事会以第3602号议案通过了《哈尔滨自治公议会章
程》（55条）。霍尔瓦特当日公布了这一《章程》，并把埠头（道里）区4．47平方公里的
土地和新市街（南岗区）4．35平方公里的土地划为自治市市区，归市“公议会”管理。
光绪三十三年十二月二十四日（1908年1月27日），清政府外务大臣载振召见俄国驻北
京公使璞科第，抗议俄国在中东铁路沿线各地实行自治，要求俄国立即将该项自治公议会章
程撤销。璞科第在光绪三十四年正月初二（1908年2月3日），一方面电告哈尔滨民政邦办戈
伦勃切夫斯基“不必理睬中国的抗议”，一方面于正月初九（2月10日）复照清政府外务部，
以曲解铁路公司合同中“铁路公司得有权于所占地区专于一手经理”，又擅自加上“并无限
制之权”六字条款，拒绝清政府的抗议。此后一个时期内，中俄双方不断发出照会，就合同
有关各款进行辩论，久争不决。二月初九（3月11日），公议会举行第一次会议，选举贝克
尔、迪诺夫斯基、费利特、多比索夫为董事，加上中东铁路委派的梅姆林、斯米盖里斯基等
组成第一届董事会，作为公议会的常设执行机构，选举贝克尔为公议会会长兼董事会会长。
光绪三十四年（1908年）末，中东铁路沿线各地发生因华人拒绝纳税，中东铁路局和“公议
会”查封华人店铺，驱赶华人的严重事件，迫使清政府不得不与俄国公使就“自治会”及封
闭华人店铺事举行会谈。
宣统元年三月二十一日（1909年5月10日），在俄方的压力下，清廷作了许多重大让步，
双方达成协议，订立了《公议会大纲》18条。中国代表梁敦彦和俄国公使廓索维赤分别代表
中俄两国政府签字。
《公议会大纲》的第一条规定铁路界内首先承认中国主权，不得稍有损失。在清政府代
表的坚持下，《公议会大纲》后面还附有双方关于铁路地区性质的照会换文，俄国政府重申
“东三省铁路界内系属中国土地”。但由于中国未能争取华人要占议员半数以上，也未能争
取到由华人充当董事长，所以“公议会”大权仍然操纵在俄人手中。《公议会大纲》签订后
不久，俄国便背弃在《公议会大纲》中的承诺，通告各国，宣称“《公议会大纲》侵碍各国
人民所享治外法权各情”，俄国政府将尊重并保护各国人民旅居东省铁路界内所享有的利益。
俄国还声明，中东铁路对其沿线所具有的行政权，为铁路合同所规定，早经清政府所同意。
俄国通告的目的，是想利用各国力量来反对《公议会大纲》。对此，清政府外务部也在四月
十一日（5月29日），通告各国政府，对俄国方面散布的中东铁路公司“于所占地区内有完
全行政主权”的论调进行批驳，并宣布“哈尔滨一带地方行政之权，万不应由东清铁路公司
攘夺”。按《公议会大纲》第17条规定，《公议会大纲》签字一个月内，双方应制定《实施
细则》。但俄国根本不想制订这个《细则》。当清外务部提出抗议时，俄国驻北京公使和中
东铁路公司互相推诿。
1920年9月23日，北京政府指示吉林省督军公署：“东省铁路界内地方行政权应即收回，
由道尹秉承尊处并会商宋督办（即中东路督办宋小濂）妥慎执行”。10月31日，中国政府宣
布成立东省特别区。12月，哈尔滨交涉员董士恩就中国地方政府收回行政权一事，与英、法
等国领事接触，各国领事表示认可。1921年1月5日，中国外交、内务、交通三部联合电吉林
督军鲍贵卿，同意地方当局的主张。17日，内务部制订了《东省特别区市政管理局暂行办法》
8条，得到外交、交通两部同意。三部还一致同意董士恩的意见“公共议事会章程，原以协
约为根据，为今计，似宜继续履行，暂不变更，庶免治丝而棼，致遭指摘”。2月1日，中国
政府任命董士恩兼东省特别区市政管理局长、马忠骏兼任副局长。当月，哈尔滨市公议会门
前已改悬中国国旗。董士恩向市公议会宣布，中国政府收回市政管理权，市公议会维持现状。
3月23日，北京政府内阁会议通过了《东省特别区市政管理局暂行办法》，取消了中东铁路
局的市政监督权。
1922年8月7日，东省特别区下令中东铁路局属人员不得出任公议会的议员。同月，北京
政府公布了《东省特别区行政长官公署办事条例大纲》，规定原由中东铁路管理局所掌握的
行政权，全部转归东省特别区行政长官。11月24日，东省特别区行政长官公署成立，将军队、
警察、外交、行政、司法等事项划归中东铁路护路军总司令兼特区行政长官管理；12月2日，
张作霖任命朱庆澜为特别区行政长官。1923年7月1日，东省特别区市政管理局接管市公议会
的建筑管理权和收缴酒捐的权力。
1925年8月，沙俄残余势力为了对抗，哈尔滨公议会董事会将立法与行政分开，另选金
斯为公议会会长，基申科专任董事会会长。针对俄国人的这种做法，东省特别区市政管理局
便强行改组董事会，增加华人名额。此事又引起外国驻哈尔滨领事团的抗议。
1926年3月30日，市政管理局奉东省特别区行政长官张焕相命令，发布1092号布告，解
散哈尔滨公议会，宣布成立哈尔滨自治临时委员会，任命傅润成为委员长。3月31日，英、
美、法、意、日等国领事，以违背《英俄协定》为借口，抗议中国方面解散公议会。4月4日，
东省特别区行政长官张焕相，以东省特别区67号公函复照领事团，驳斥各国的无理要求，宣
布根据《中东铁路续订合同》及《中苏解决悬案大纲协定》、《奉俄协定》的规定，中国对
铁路地界内有完全的主权。6月17日，东省特别区行政长官公署公布了《哈尔滨特别市自治
会试办章程》6章61条。规定：40名议员由华人担任。后在外国领事的要挟下，准许选举7名
非俄籍的外国侨民代表加入市自治会，并由7名代表选出1人加入市参事会。俄国侨民选出的
代表不得超过外籍议员总数1／2，派1名代表加入市参事会。9月1日，哈尔滨特别市成立，
任命储镇为哈尔滨特别市市政局局长。11月1日，自治会成立，经全体委员选举，产生了哈
尔滨特别市自治会，选举张廷阁为会长、马延喜为副会长。并通过了储镇为哈尔滨特别市市
政局局长任命，至此，最后完成了收回哈尔滨市行政权。 |
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