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《哈尔滨市志 政权》
  
 
第二篇　地方行政机关
  
 
第一章　清末哈尔滨地区建置　（1906-1911年）
  
 
第三节　哈尔滨自治公议会及其董事会（1908年3月-1913年10月）
  
 
　　一、辖境及设治过程
　　光绪二十二年四月二十四日（1896年6月3日）清廷与俄国签订《中俄密约》，俄国取得
在中国东北建设东清铁路的权力。八月二日（9月8日）又签订《中俄合办东省铁路公司合同
章程》（简称《中东铁路合同》）。根据合同第六条规定，铁路所需土地由中方提供。至铁
路全线建成时，俄方共占据铁路用地1161平方公里（包括哈尔滨至大连的中东铁路南线），
称为铁路附属地。俄国选择哈尔滨为中东铁路建设中心后，前后3次在此扩展铁路用地，共
占用官民土地10394万平方米。
　　哈尔滨自治公议会以俄国划入铁路附属地的新市街地段的十分之八（共4358090平方米)、
埠头区地段的十分之九（共3467344平方米）为辖境，总面积约7．8平方公里。
　　根据《中东铁路合同》规定，中东铁路附属地只供修建铁路之用，而俄国政府在修建中
东铁路后，即蓄意将以哈尔滨为中心的中东铁路附属地变为其殖民地。光绪二十九年（1903
年），中东铁路管理局先在哈尔滨组成“城市公共事业管理委员会”，借解决哈尔滨建设经
费之名，行非法“自治”之实。光绪三十二年十一月十七日（1907年1月1日），俄国政府公
布《东省铁路附属地民政总则大纲》（共10条）。其中，第二条规定：在哈尔滨及中东铁路
沿线地方，可由当地俄国侨民组织“自治会”，受中东铁路公司节制。第四条规定：“自治
会”的组织机构和职权也由中东铁路公司决定。光绪三十三年二月二十日（1907年4月2日），
中东铁路公司决定设立民政处，下设民政、土地、中俄交涉、教育、宗教事务、卫生、兽医、
报刊发行等部门。主管哈尔滨、满洲里、海拉尔、绥芬河等地铁路附属地的民政事宜，独立
于中国行政主权之外，成为中东铁路“附属地”各地方的上级行政主管机构。
　　光绪三十三年四月二十日（1907年6月2日），中东铁路管理局召集在哈尔滨的俄国人集
会，公开要求实行“自治”。为此，连续举行7次会议，草拟、讨论哈尔滨自治章程草案。
同年十月十二日（11月17日），召集在哈尔滨的俄人房产主、租地主、工商业主120余人，
在埠头区商务俱乐部开会，通过《哈尔滨自治公议会章程草案》（共55条）。十月十八日
(11月23日)，中东铁路公司以第3602号议案，批准实施此章程草案。光绪三十四年二月九日
（1908年3月11日），哈尔滨自治公议会举行第一次会议，组成第一届公议会，并选出董事
会（市政机构）。
　　哈尔滨自治公议会成立后，中东铁路管理局民政处相继把在哈尔滨的商业事务、市政管
理、城市设施、园林绿化、文化教育事业移交给哈尔滨自治公议会董事会管理。
　　哈尔滨自治公议会成立前后，一直受到中国政府和地方当局的抗议和交涉。宣统元年三
月二日（1909年4月21日），清廷外务部尚书与俄国驻华公使签订《关于中东铁路附属地行
政权的预备协议》（共18条）。协议规定：在铁路附属地界内，应保证中国主权；自治公议
会属于自治团体，不是地方行政机构。对协议规定条款的贯彻实施，双方议定由中东铁路管
理局和哈尔滨地方行政当局进一步协商制订实行的具体办法。但此后，俄方蓄意拖延协商，
仍坚持实行自治公议会侵犯中国主权的性质与措施。哈尔滨自治公议会成立后，也受到在哈
尔滨的其他各国领事的抵制与反对。英、美、日等国侨民拒绝向自治公议会纳税。但在1914
年4月30日，英国与俄国签订《英俄协定》后，英国承认俄国在哈尔滨的侵略特权。同时规
定在哈尔滨的英国侨民与俄国人享受同等权利，照章纳税。此后，美、日、意等国为保护其
侨民的利益，也先后加入《英俄协定》，承认俄国人控制的哈尔滨自治公议会及其董事会。
哈尔滨成为列强角逐侵略势力和利益均沾的国际城市。
　　二、机构、职掌
　　哈尔滨自治公议会第一届代表（议员）由60人组成，候补代表12名。至1926年，哈尔滨
自治公议会共组成6届。每届任期3年。每届由代表中选出会长1人，秘书及候补秘书各1人。
　　哈尔滨自治公议会董事会由会长1人（即市政机关首长）和董事5人组成。董事中有3人
分掌财政、庶务（兼教育）、建筑各科事务；会长兼管卫生及兽医事项。从1920年起，董事
增至10人。
　　哈尔滨自治公议会董事会先后设有：庶务科、财政科、建筑科、学校委员会、估捐委员
会、病院委员会、电业委员会、食品委员会（1919年设，原为“日用品物价调查委员会”）、
粮食科、统治科（1920年设）。按照俄人制订的《哈尔滨自治公议会章程》规定，哈尔滨自
治公议会具有下列职权：征收各种捐税；管理市有财产及资本；管理建筑施工、街道、空场、
桥梁、河堤、公园、水管、沟渠、电灯、电话、屠宰场等公共设施及公用事业；管理物价及
自治公议会设立的燃料铺、面包房及肉铺等；管理医药、兽医、病院等卫生事业和城市卫生
及墓地等；管理各种慈善事业；管理消防队及火灾保险等；管理学校、图书馆、博览会、剧
场；管理市场、商店及规定工人工资标准；管理公共汽车、电车、轮船、马车等营业性车、
船；管理拘留所；监督私营建筑业施工及工程质量；开设当铺及各种借贷事业。
　　哈尔滨自治公议会董事会的职责是：执行公议会的各项决议事项；向公议会呈交各种报
告及意见书；任、免自治会职员及确定其工薪标准；制订董事会内各部门规章、条例和制定
占用市有房产章程；制订预算决算；审查对自治会职员的控诉；批准市内建筑设计及修缮；
有关市有产业纠纷案件，董事会是原告或被告代表。
　　三、官　员
　　哈尔滨自治公议会会长兼董事会会长：
　　贝尔克（1908．3－1910．10）
　　迪诺夫斯基（1910．10－1917．5，代理会长及董事长）
　　喀　恩（1917．5－1917．6）
　　基辛科（1917．10－1926．3，1925年后专任董事会会长）
　　巴拉佐夫（1925．6－1925．7，代理会长兼董事会会长）
　　金斯（1925．7－1926．3，专任会长）
　　四、政事纪要
　　（一）强占土地
　　中东铁路公司确定以哈尔滨为建设基地后，所强征、强占的哈尔滨境内土地，除小部分
为铁路建设、经营和防护所用外，其余均高价出售或出租。1901—1902年11月，中东铁路公
司3次拍卖哈尔滨土地，获利127万余卢布。1901年擅自向私人出租土地9300平方沙绳，收入
37万卢布。租价也逐年上涨，1902年每平方沙绳租金4．2卢布，到1906年涨至31卢布，有的
高达100卢布以上。
　　俄国人还利用哈尔滨和附近地区的砖石、木料以及廉价的中国劳动力进行殖民地城市建
设。1900年以后，在哈尔滨为俄国人从事建设的中国劳工超过1．5万人。1908年，哈尔滨的
俄国房产（不动产值）已达6000万卢布。1909—1917年，在哈尔滨自治公议会辖境内，已兴
建各种房屋1796处，面积达103368平方沙绳。其中规模稍大的房产80％为俄国人所有。
　　（二）攫取司法权、警察权与航运权
　　中东铁路开始建设后，俄国政府以保护工程和筑路人员为由，首先派出武装人员进驻哈
尔滨，最多时达3万多人，并在香坊等地设有兵营、兵站及供应仓库，使哈尔滨成为俄国在
中国境内的重要军事基地。
　　粗暴践踏中国的司法主权。根据《中东铁路合同》规定，“所有铁路地段命盗词诉等事”
应由中国地方官员办理。但俄国政府违反“合同”规定，1907年，俄国边境地方法院开始在
中东铁路管理局内办公。并在哈尔滨非法设立监狱和拘留所。1913年，又在哈尔滨非法设立
地方审判厅和地方检察厅，实行“俄领会审制”。俄国人犯罪，中国法律不能治罪；华人犯
罪，则必须有俄国领事参加公审。
　　在中东铁路沿线设立各级警察机构。1903年，中东铁路通车后，中东铁路管理局设立警
察部。1904年，又在哈尔滨设立警察署，将哈尔滨境内的铁路附属地划分为4个警察分区，
各设警察分署。1908年，又在中东铁路管理局警察部内设立特务机构——侦探处，设指纹室、
法警照像室、人体测量室及拘留所。
　　霸占松花江内河航道。哈尔滨是松花江通往黑龙江、乌苏里江的最大航运码头。1898年，
俄国船队乘运送筑路物资到哈尔滨之机，进而发展成为商业船队，载客运货。至1915年，在
这一水域中属于中国船主的仅有汽船18艘，而属于俄人船主的有汽船260艘、货船289艘、汽
艇80艘。
　　（三）滥发纸币，强征捐税
　　根据光绪二十二年七月二十日（1896年8月28日）中俄签订的“银行合同”，华俄道胜
银行为中俄合资经营，但实际上是俄国政府对中国进行经济渗透、实施财经控制的工具。光
绪二十四年（1898年），道胜银行在哈尔滨香坊地区设立分行（1905年5月迁至南岗地区）
后，大力支持俄国对哈尔滨的各种实业投资，并控制货币发行权。据统计，到1914年第一次
世界大战爆发前，道胜银行在东北地区发行纸币达1亿卢布以上，其中约有4000万卢布在哈
尔滨流通。为使卢布在金融市场占统治地位，俄国规定凡购买中东铁路车票、付运费、交税
等只收卢布，中国钱币须加价兑换成卢布使用。1917年俄国“十月革命”前，卢布几乎成为
当时哈尔滨唯一的本位货币。第一次世界大战后，由于战争耗资，俄国滥发纸币，卢布开始
失势。曾在哈尔滨流通的俄币有罗曼诺夫票（俗称“羌贴”）、克伦斯基票、高尔察克票
(鄂木斯克票)、谢米诺夫票和霍尔瓦特票等六、七种货币，在俄国沙皇政府势力彻底失败以
后，俄国货币急骤贬值，给哈尔滨的金融和工商界造成巨大损失，给中国人民造成深重的苦
难。据当时《国际协报》披露：受“羌贴”贬值影响，“本埠货庄倒闭者十之八、九，市面
周转不灵，工商业凋敝日甚一日”，“哈尔滨（包括傅家甸），商号倒闭者竟有1000多家”。
　　1908—1910年，自治公议会董事会先后颁布商业税、剧场娱乐场票税、住宅税、土地捐、
建筑税、酒类贩卖税、工业税、工商营业税、制酒税、市场管理税、房地产转卖税等名目繁
多的税目，许多税收是专门针对中国企业制订的。如1909年3月增加的5项税目，其中3项是
针对中国旅店、中药房和中国大车店的。对不能如数按期缴纳税款的中国商民，俄国政府采
取野蛮手段，或封闭商店企业，或将其驱逐，甚至扣押出面办理交涉的中国官员。而对俄国
商民，自治公议会董事会则给予许多特殊照顾。如哈尔滨的俄国伏特加酒厂厂主，在1909年
要求减少税金，哈尔滨自治公议会组成的估税委员会便决定给予减税37．5％。有些俄国企
业则根本不交捐税，如应缴纳酒类贩卖税的俄国企业在哈尔滨有190余家，而1907年纳税的
只有18家。
　　（四）掠夺资源，倾销商品
　　中东铁路建成前，哈尔滨一带便是俄国低价购买农产品的主要地区。中东铁路建成和俄
国船队进入松花江后，俄国在以哈尔滨为中心的粮食掠夺的规模加大。1903年，仅从中东铁
路运出的农产品即达36万多普特。日俄战争结束后的1906年，又向俄国输出300多万普特的
农产品，其中粮食占半数以上。其他还有植物油、肉、禽、鱼类、水果、皮革等。1907年以
后，俄国的贸易垄断组织直接在东北北部廉价收购农产品，运往海外市场高价出售。在哈尔
滨的俄国商人，直接在当地收购农产品，就地转卖给来哈尔滨的其他国家贸易商人，从中获
得高额利润。
　　俄国政府为鼓励从东北北部地区扩大收购，从1908年起，便决定降低中东铁路的货运价
格。当时，同样的货物从哈尔滨运往绥芬河站（中俄边境站），竟比从绥芬河运至哈尔滨的
运费每普特少12戈比。1909年再次降价，每普特少收两戈比。1911年，从哈尔滨和中东铁路
沿线运往俄国的粮食和其他原料多达7500万普特。
　　早在中东铁路建成前，中国东北北部就是俄国垂涎的商品倾销市场。中东铁路通车后，
俄国对这一地区倾销商品数量剧增。俄国绝大部分对东北地区贸易企业都设在哈尔滨。1906
年，东北北部地区经铁路运进的外国布匹达61．8万普特，其中运至哈尔滨的就有31．2万普
特。1915年前，哈尔滨的进口贸易额占整个中东铁路沿线进口贸易额的50％以上。当时，哈
尔滨市场上充斥着各种俄国生产的轻工业产品和日用品。由于俄国和其他国家大量倾销产品，
造成当时哈尔滨的经济严重畸形发展，完全变成进口商品市场。
　　（五）投资设厂
　　光绪二十二年八月十四日（1896年9月20日），俄国政府未经中国政府同意，非法颁布
了《中东铁路章程》。章程规定“中国政府准许公司开采煤矿。无论与铁路合办或单独办理，
准许在中国组织一切工商矿务之实业”。1898年，俄国在哈尔滨设立制材厂和铁路总工厂后，
俄国政府和私人资本即大量涌入哈尔滨投资设厂。1900年，中东铁路局在埠头区开设满洲第
一面粉公司后，制粉、榨油、酿酒和卷烟等行业便成为俄国投资的主要领域。至1913年，哈
尔滨已有俄资面粉厂23家。电力是工业中的重要部门，俄国在哈尔滨开办7家发电厂，垄断
了全市的电力供应。在食品加工、服装、造船、机器、铁工、蜡烛、罐头、奶酪、肥皂、皮
革、制碱、制砖等工业中也均有大量俄国人办的企业。据1909年统计，在哈尔滨自治公议会
辖境内，就有俄国各种混合企业（包括其他国家工业企业）1000多家。俄国在哈尔滨的工业
投资总额达4500万卢布以上。
　　（六）城市建设
　　1898年4月24日，俄国第一批建设中东铁路人员到达哈尔滨后，即以田家烧锅（今香坊
地区）一带为基地，并着手制订地区规划，设立邮局、教堂、俱乐部等。至1900年，俄国在
香坊的市政建设投资已达600万马蹄银两。
　　1900年，哈尔滨爆发义和团运动，将香坊的俄国建筑大部分焚毁，俄人将市政建设重点
移向新市街，后又延伸至埠头区。由于哈尔滨是中东铁路的总枢纽，俄国人进行的城市规划，
一切均以铁路为主体进行布局。在新市街，以圣尼古拉教堂（今博物馆广场）为中心轴，以
大直街为东西主干道；正对火车站有一条南北主干道，再由车站向东西展伸，火车站附近有
5条放射路。在埠头区，城市规划则是由方格道路构成。俄国人按照典型的俄罗斯、古罗马、
古希腊、拜占廷、意大利的巴洛克、德国的哥特等建筑风格，建造了大量花园式洋房，建筑
密度极低，绿化标准很高，目的是吸引俄国人移民到哈尔滨来。俄国建设哈尔滨市的规划，
是要把哈尔滨市建成为“远东的莫斯科”，作为其在远东发展侵略势力的大本营。从1898—
1905年，俄国在哈尔滨建设殖民地城市中，共支出4亿卢布。
　　为适应城市发展的需要，自治公议会董事会在新城大街（今尚志大街）、地段街、中国
大街（今中央大街）、新商务街（今西二道街）等修筑石块马路；开始铺设下水管道，购置
消防汽车；建立市产院和传染病院；设立俄侨小学15所和中学1所，还为中国儿童设立市立
小学3所。		  
     
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