第三篇　财政管理 第二章　预算管理 第一节　预算编制和执行 　　早期的哈尔滨自治市、滨江厅、县财政预算，都于预算年度的上年提出岁入岁出总预算， 分经常、临时两“门”，分“款”分“项”编制，支出项目用于指定用途，不得串用，收入 不准坐支。1926年，哈尔滨特别市公布“自治试办章程”规定，市政局（府）每会计年度， 应将经费收支编制预算，附事业报告书、财产目录表，于4月提交市自治会。预算所列事业 和经费支出，当年不能用完或不能筹足资金的，须经自治会决议，按预定年限，在预算内设 继续费。预算设预备费，预备费不得用于自治会否决的事项。追加预算须经自治会批准。预 算执行中，公款及一切收支的动用，均由监察委员会事前监督、事后审核。1930年，根据国 民政府公布的预算章程规定，编制预算采用跨年制；预算分别按国家、地方收支分类标准分 别编制；各分为普通会计、营业会计，按分类标准分岁入岁出，再按其性质分为经常、临时 两门，分别编制；每年度的一切收入为岁入、一切支出为岁出，均应编入预算；预算分3级： 各机关编制的岁入岁出预算为第一级预算，省市汇合后的总预算为第二级预算，财政部汇合 后编成的总预算为第三级预算；逐年常有的收支列经常门，非逐年常有的收支列临时门；收 入按现状或根据近3年实际，预计增减变化编制，支出按规定数额编制；设第一、第二预备 费，动用须经省市政府批准，报国民政府备案；批准后的预算严格执行，不得短收和超支。 　　东北沦陷时期，哈尔滨市财政预算按编制程序编制，审定后，报伪民政部，后为伪滨江 省民政厅备案和审批。1936年，预算会计年度由跨年制改为历年制，即按自然年度1月1日— 12月31日为预算会计年度。1937年“哈尔滨市预算编制规定”，编制预算由5月份着手编制 下年度预算，9月末提出。按一般会计、特别会计分别编制，一般会计分经常、临时两部。 预算编制的原则是“收支平衡”。 　　1946年以后，建立了预算制度，规定了预算编制所依据的方针、政策、原则和程序。 1947年,中共中共东北局发布《加强财经工作的决定》规定,认真执行财政政策、遵守政府法 令，编制财政预算。1949年，市委决定编制预算的原则是量入为出，不打赤字预算。收入依 据事业发展计划编制，支出本着厉行节约的精神编制，收支金额以由实物构成的工薪分值为 计算单位（每分为混合粮0．815公斤、煤2．75公斤、豆油0．0175公斤、海盐0．0225公斤、 白解放布0．2方尺市价之总和）。预算草案经市长审定，报东北行政委员会审批后做为正式 预算，严格执行，按月、按季编报决算。东北人民政府发布的《关于编制1950年预算的命令》 规定，编制预算，收入按6大类，支出按4大类编制。下属有收入又有支出的经济企事业单位 的收支，在预算中分别列收支全额，不能只列差额。编制预算一律以混合粮折价为计算单位 （每吨混合粮600万元）。省、市预算于10月25日前报送东北人民政府财政部。 　　1950年，东北人民政府颁布《东北区财政收支预算决算暂行条例》规定，会计年度为历 年制；地方财政机关动支预备费，按季列预算报上级批准；预算变更，除紧急重大情形外， 须随季度预算提出报批，不得零碎提请改变预算；预算确定后，在执行中需要增加支出或收 入减少、完不成计划时，须申明理由，使财政部派人调查。认为属实可以变更时，由财政局 长提出，经东北人民政府批准。东北人民政府确定，编制1951年预算的总方针是根据当地必 要的市政建设需要与人民负担能力，努力组织收入，保证各项市政事业支出，反对铺张浪费。 据此，市政府确定以“量入为出”，兼顾“量出为入”编制1951年预算。各项收支划分为： 上级补助款用做市政建设费；地方税、清仓收入和其它收入、上年结余用做行政管理费和教 育文化费，补助卫生及社会事业开支，不足部分用企业利润补充；地方附加粮收入用于村经 费和小学开支；企业利润，折旧费基本用做企业投资。设预备费，按行政管理费、国防费、 党派团体支出的10％，主要用于预算外临时发生的必要开支。 　　1951年，政务院《预算决算暂行条例》规定，如年初预算尚未成立，或分配预算未经核 定时，各机关的经费，得按上年12月份支出数借支。总预算支出科目的流用，依照预算科目 所列，“款”间流用须经上级人民政府批准；“项”间流用须经同级人民政府批准；“目” 间流用，经同级财政机关同意即可。各机关追加经费，由人民政府批准。政务院《关于编制 1954年预算草案的指示》规定，在中央统一领导下，实行财政分级管理，划分中央、地方各 级预算管理权限，注意因地制宜，坚持收支平衡的原则，把预算建立在可靠、经常、稳妥的 基础上，保证收多于支和有相当后备力量。根据国家规定，1956年地方预算结余，可转作 1957年预算收入,首先用于1956年未完工程,其次用于国务院明令规定结转下年继续使用的跨 年经费。1956年，地方养路费收入，纳入市级预算管理，收支编入市级预算。1957年，国家 规定，已分配各地的预算收支指标，要在保证收入总额不减少，支出总额不突破的条件下， 除自然灾害救济和防汛等专款以外，各项收支，地方可以根据实际情况统筹调剂。但要避免 和防止以地方收入挤中央收入，以次要支出挤主要支出，留待以后办理追加预算。由于隶属 关系变更应连同预算指标一并划转。今后中央和地方各自兴办的事业谁出主意谁拿钱。1958 年，省规定各市、县要根据收支管理权限编制预算。收入按明细项目划分为固定收入、企业 分成收入、调剂分成收入3种；支出分为正常年度支出和省专案拨款支出。地方国营企业、 公私合营企业，每年需要增加的定额流动资金，按基本建设投资来源划分为3类：凡中央投 资兴建的企业定额流动资金由地方负责30％，由银行贷款70％；省投资兴建的企业，由省负 担30％，银行贷款70％；市、县自行投资兴建的企业的流动资金，全部由市、县自行解决。 编制的预算经过核定后，各市、县必须积极保证收支任务的完成。如在执行中遇到严重灾害 影响收入时，市、县首先缩减支出，仍不能维持，省可给予适当补助。市、县，上年结余和 当年收入超收、支出节约的资金，除规定必须专款专用资金外，可由市县自行安排。预算在 执行中除省专案拨款的各种项目外，其余各项市、县有权根据国家政策进行调整。市、县用 自筹收入开办的企业收入，统归市、县，但在安排预算时，均应列入预算统一管理。市县预 算预备费由市、县自行设置，动用权归市、县人民政府；市、县预算周转金只能作预算执行 中现金周转，不能安排支出。市人委关于编造1958年预算有关规定的通知规定，1958年度预 算必须本着"勤俭建国"和"多、快、好、省"的方针，并根据1958年国民经济发展计划规定的 各项经济指标进行编制。行政经费定额在1957年分配定额基础上再降低15-20％。基本建设 在省专案拨款和市计委下达国民经济计划确定基本建设指标基础上，以主管部门为核算单位， 从总额中扣除5％的节约额。各区自筹中以道路挖掘收入来解决支出，要收支平衡，否则区 自行解决。在编制财政预算的同时对预算外资金也要单独编制预算，并附简要说明。 　　1963年，按国家规定地方各项附加收入纳入地方预算，作为国家预算的组成部分。但此 项资金仍是地方的机动财力，由地方安排使用，自求平衡。国务院《关于1963年预算管理制 度的几项规定》规定：在预算执行中，地方分得的超额收入，必须到下半年确有把握时，才 能安排使用。市、县安排支出必须报省批准，并报财政部备案。省人委《关于批准动用市、 县机动财力的通知》规定，各地在安排使用预备费和上年结余时应首先解决以下几方面的开 支：1．解决预算执行中已经造成的各项开支缺口。2．积极支援农业、支持工业生产（地方 工业需要的流动资金、四项费用）、小型农田水利投资，防汛防涝等。3．补充预算内没有 安排或安排不足的某些必不可少的事业费和行政费。1963年财政结余除按规定增设预备费和 允许结转下年继续使用的款项外，其余部分由中央在年初批准一笔动用限额内自行安排，但 事后可将动支情况按月汇总报财政部备案。1964年，国务院通知规定，年的指标确定后，地 方在收支指标范围内，可以进行项目之间的调剂（中央专案拨款和参与分成支出以及社会救 济均不能调剂），但应报财政部备案。哈尔滨市对预备费设置，可按预算总额的2％计算编 列。预备费主要用于解决原来预算安排不足和新发生的一些支出，上半年不能安排使用。根 据规定市分到的超收分成收入，可自行安排。在预算执行过程中追加追减预算收支仍报省解 决，省确实解决不了的再由省报财政部解决。1971年，编制市预算，依据的经济指标是工业 生产总值比上年增长6．9％，社会商品零售额比上年增长5．7％，工业企业可比产品成本比 上年下降4．5％，商品流通费比上年下降3％，消灭经营性亏损，农牧企业比上年减亏25％。 实行按月、按季分析预算执行情况，并按规定，按月电报上级财政。1979年，建立预算执行 联系制度，由预算管理部门与归口财务部门定期联系，会诊分析预算执行情况，按月检查进 度，及时研究收、支两方面出现的新情况、新因素、新问题以及变化的原因和将要产生的后 果，并将情况综合，每月终了5日内，每季终了7日内，汇总上报省和财政部。通过定期联系， 讨论、动用待分配指标，需要追加的新的支出指标、收入退库，逐项讨论，拟定意见，提请 财政局长审定。 　　1980年市确定，编制年度财政收支预算，坚持收支平衡，略有结余的原则，不打赤字预 算，不"寅吃卯粮"，更不平调摊派，量入为出，有多少钱办多少事。省财政厅通知规定，从 1980年起，工商管理部门的罚没收入，不再列入预算，留归部门按规定用途使用，公安部门 罚没收入60％列入预算，40％留归部门按规定用途使用。财政部《关于编报1985年预算草案 的通知》规定，1985年预算，要按照"划分税种，核定收支，分级包干"的新财政管理体制的 规定和第二步利改税改革后的口径编制。1986年编制市财政收支预算所依据的经济指标是： 工业盈利企业总产值比上年增长8．4％，可比产品成本比上年降低1．3％，亏损企业比上年 减亏42％，商品零售额比上年增长6．1％，商品流通费率比上年下降0．06个百分点。国家 紧急通知，从1986年起，各项罚没收入一律上缴国库，不提成，不退库，年末罚没专户存款 额全部上缴，不留余额。1988年，财政部关于报送1988年地方预算收支安排情况的通知规定， 编制预算，要以深化改革为动力，以"双增双节"（增产节约、增收节支）为中心，努力组织 收入，严格控制支出，按全国财政工作会议要求编制。1989年，财政部规定，当年地方预算 的编制口径、编报程序、报送时间和编报方法，按地方包干范围内的收支口径，地方预算收 入包括，当年预算收入和上年结余收入；地方预算支出包括，当年预算支出和上年结转的支 出以及动用上年结余安排的支出；上级补助收入、上解支出的口径是，对未纳入收支包干基 数的专项补助、结算补助和专项上解、结算上解的收支项目，按全面反映地方当年可用财力 的原则编制。项目比较固定，数字变化不大的，应编入年初地方预算。地方预算，应按统一 规定的报表格式和预算科目编报，在3月末以前将预算报表一式3份并附简要说明，报到财政 部。