第五篇 人口调查管理 第二章　人口管理 第三节　人口城市化控制 　　一、城区人口数量控制     1946年4月哈尔滨解放，大量外地人口及哈尔滨周边地区人口流入哈尔滨，使哈尔滨市 的闲散人口迅速增加，给城市人口就业和人民生活带来很大压力。针对这一情况、市委、市 政府自1947年11月—1948年3月进行了哈尔滨解放后第一次有计划的城市人口外迁工作。先 后分两批向农村迁出11200户，48000人，使城市人口规模得到了一定的控制。 　　1953年国民经济建设第一个五年计划开始，哈尔滨市编制建国以来第一个城市规划。城 市人口发展规模是城市规划的基础指标，也是城市总体规划的重要组成部分。在此次城市规 划中，对哈尔滨市城区人口规模提出了具体指标：近期到1957年第一个五年计划结束，城区 人口控制在110万人以内；远期到1977年城区人口控制在121万人之内。由于当时对哈尔滨面 临大规模经济建设的发展形势认识不足，特别是对人口变动处于自然增长和迁移增长两个高 峰同时出现的实际状况缺乏了解。只凭理论推算提出人口发展指标，同实际相距甚远。到19 54年末哈尔滨市城区人口达到115．8万人，突破了到1957年控制的110万人口的近期指标；1 956年城区人口达到125．6万人，突破了1977年控制的121万人口的远期指标。 　　为了压缩城市人口规模，减轻城市的压力，自1956—1963年，市委、市政府先后三次， 动员近60万城区人口下乡、返籍，使哈尔滨市城区人口数量得到了控制。 　　1968—1978年，哈尔滨市有31．5万名知识青年上山下乡，有近20万名干部和家属到农 村插队或上干校、工人支援大小三线建设，使城区人口数量一直控制在170万人左右。 　　自1973年起，从中央到地方，恢复和大抓计划生育工作，哈尔滨市人口出生率大幅度下 降，从1970年的23．42‰，到1976年降至10．18‰，下降13．24个千分点；人口自然增长率 从1971年的18．42‰，到1977年降至4．29‰，下降14．13个千分点。自然增加人口从1971 年的3．73万人，到1977年下降为0．91万人，减少2．82万人。对控制人口规模起到重要作 用。 　　自1978年开始，大量下乡知识青年和插队、上干校的干部返城，城市人口迅速增加。哈 尔滨市地区人口从1976年的171．9万，1980年增长到200．1万，4年增加28．2万人。为了控 制城市人口规模，1980年末哈尔滨市城市规划部门根据国家建委有关规定，提出哈尔滨城区 人口控制指标：近期到1985年为220万人以内；远期到2000年为250万人。为了实现这一规划 指标，市委、市政府根据哈尔滨市人口自然变动和迁移变动的实际状况决定，在继续保持城 市人口低自然增长的同时，重点控制城区人口的迁移增长。为此，于1982年7月成立了以市 政府常务副市长为组长，市政府秘书长、市公安局长为副组长，市人事局、市劳动局、市委 组织部等单位领导参加的哈尔滨市控制迁入人口领导小组，下设以公安局长为主任的办公室， 主持常务工作。领导小组决定，为严格控制调入人员，强调先出后进，保持进出平衡，争取 出大于进；各单位要按省委组织部和省人事局下发的《关于严格控制从外地往哈尔滨市调干 的有关问题的通知》精神，调入干部、职工（含家属）时，在办理调转手续前，要提出迁入 人口计划，报哈尔滨市迁入人口领导小组办公室，经核准同意后，再办理调转手续，公安机 关才允许在市区落户；严格控制从农村招工；严格控制各驻哈尔滨办事处工作人员数量，并 不准家属随迁；对外地来哈尔滨“三投靠”人员，严格按国家规定控制在总人口数的2‰以 下。为加强对迁入人口的控制工作，1982年11月，经市政府批准，市公安局户政处增设了户 口审批科。 　　1984年8月，市公安局下达从农村迁入市镇人口落户指标的通知，按总人口数的1．5‰ 给各区，由区公安分局户政科按指标报材料，市公安局户政处既按政策又按指标审批迁入户 口。 　　1986年4月，根据市委指示，成立了市政府控制人口迁移增长调查小组，起草了《哈尔 滨市控制市区人口机械增长的规定》。经市政府常务会议讨论通过并报省政府。 　　1988年2月，根据市政府公布的《暂住人口管理办法》，制定了《控制市区人口机械增 长的办法》和调工调干实行分配指标卡审批的措施，对迁入人口实行指标控制。根据历年人 口迁移增长的实际情况，既考虑改革开放、经济发展对人才的需要，又考虑控制人口迁移增 长的数量，经市控制人口迁入领导小组研究确定，并经市政府批准，每年人口迁移增长控制 在1．5万人以内，并将指标分配给省和市的组织、人事、劳动部门及松花江地区、铁路系统 等有权批准调入单位，凭指标办理在哈尔滨地区落户手续。 　　通过一系列控制城区人口迁移增长措施，自1982年以来哈尔滨市人口迁移增长的人数有 所下降，哈尔滨市城区人口增长规模受到了控制，1985年哈尔滨市城区人口为219．3万人， 未超过220万人口的控制指标。1990年哈尔滨市城区人口为239．3万人。 　　二、农业人口转非农业人口控制 　　哈尔滨市自1961年7月精减职工、压缩城市人口以来，就开始控制职工家属从农村迁入 城市。 　　1963年1月，市公安局向市委并省公安厅呈送《关于哈尔滨市当前人口增长情况的报告》 中指出：在县镇、特别是在农村居住的干部和职工家属，不准迁入哈尔滨市。对于已经迁来 的家属，应本着“只准城市人口下乡，不准农村人口倒流城市”的原则，除个别少数具有特 殊情况者外，一般都不应入户。有关部门应采取调动工作、动员下乡等办法，动员职工本人 同要求迁来入户的家属一起返回原单位工作或参加农业生产。 　　哈尔滨市精减职工和压缩城市人口工作结束后，经调查，1964年全市尚有1万余人没落 户口。同年5月，市公安局在给市委的《有关处理户口遗留问题的请示报告》中提出：在严 格控制外来人口落户的原则下，对于农村无人照顾、必须投靠直系亲属供养的老年人；因长 期患病、原籍遭灾、婆媳不和或两地生活确有困难而来投靠丈夫生活的妇女；对没有独立生 活能力、在农村居住或上学确有困难、必须投靠父母供养的青少年；因特殊原因，必须投靠 城市非直系亲属供养的老、幼、残人员，经调查核实后，经市公安局批准可以落城市户口， 转为非农业人口。 　　1964年8月14日，国务院批转公安部《关于户口迁移的规定》。根据《规定》精神，市 公安局对农村人口进城提出了严格具体要求：“对于从农村来投靠亲友的，要严格审查，其 中确实在农村不能独立生活无依无靠的老年人和小孩要予以落户，其他的要严加限制，防止 农村人口盲目流入城市。对于农村妇女同城市职工结婚的也要加以区别，凡是农村有依靠， 可以在农村参加劳动的，就不能迁到城市来。总之，对于这些问题必须严格掌握不能开口子。” 　　1977年11月8日，国务院批转公安部《〈关于处理户口迁移的规定〉的通知》，对农村 人口迁往市镇，由农业人口转为非农业人口做出严格的具体规定。市公安局就如何贯彻做了 具体布署。1980年1月，市公安局对农村人口落户的审批办法做了重新规定。指出：与本市 职工、居民结婚的农村人口，确因长期病残，生活难以自理，农村又无亲属依靠，要投靠爱 人生活的；本市职工在农村的父母，确无亲属依靠，生活难以自理，要求迁来投靠子女的； 本市居民结婚多年，因病不育，没有子女，从农村抱养的学龄前幼儿；精减下放，遣送农村， 因某种原因返回要求落户的人口。经逐级调查核实后，市公安局可按《公安部关于处理户口 迁移的规定》的有关政策审批落户。 　　1986年4月11日，黑龙江省粮食厅、公安厅、财政厅，根据国务院（1985）131号文件关 于“对农业人口转为非农业人口，要坚决按照国务院有关规定执行，各地不得自行放宽”的 精神，下发了《关于严格控制农业人口转非农业人口的通知》。《通知》指出：“今后对农 村人口进城，各地要严格按政策办事，不得随意放宽政策，乱开口子”。 　　1989年5月，市公安局下发了《关于公布“三投靠”人员落户条件和调整部分户口审批 权限的通知》。《通知》规定：“三投靠人员农转非落户的政策条件是：1．妻子投靠丈夫 的：外地县、镇农村妇女与市内职工、居民结婚12年以上，35周岁以上；本市郊区妇女与市 内职工、居民结婚15年以上，38岁以上的应给予落户。2．老人投靠子女的：市内职工、居民 生活在农村的父母，年龄在65岁以上，农村确无子女照顾，来哈投靠独生子女生活的应给予 落户。3．未成年子女投靠父母生活的：市内职工、居民的未成年子女寄养在外地，年龄在16 周岁以下的应给予落户。4．我市农村女教师农转非的未成年子女，年龄在16周岁以下的可随 户口性质变非农业人口。5．我市市区和郊区农村妇女，因国家征用土地，他们的子女年龄在 16周岁以下的，可随之变为非农业人口。 　　1989年11月，国务院下发《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》。1990年2月， 市公安局根据《通知》要求和黑龙江省政府《关于贯彻落实国务院国发（1989）76号文件的 通知》精神，起草了《关于贯彻国务院通知精神及1989年我市“农转非”审批情况和下步工 作意见的请示报告》。《报告》肯定了哈尔滨市控制农业人口转为非农业人口工作取得的巨 大成绩，清理了有的部门放宽“农转非”政策，扩大范围的问题。今后“农转非”实行指标 与政策规定相结合的控制办法，“农转非”在计划指标内的，按国家政策规定办事；符合政 策规定没有指标的，暂缓办理；有指标不符合国家规定的，不予办理。 　　1983年以来，按政策批准正常合理“三投靠”人员“农转非”人数，1983年为2585人， 1984年为2925人，1985年为5790人，1986年2376人，1987年1934人，1988年为1771人，1989 年3403人，1990年为1444人。从上述8年批准的“农转非”人数看，大大低于国家规定的总 人口2‰的控制指标，保证了居民群众正当合理的迁移落户，抵制了不合理的“乡进城”农 转非的户口迁移。为控制农转非人口增长过快起了积极作用。 　　三、人口迁入控制 　　控制外来人口迁入，是人口城市化控制的最根本途经。哈尔滨市自1961年6月精减职工 压缩城市人口以来，就开始对外来人口迁入进行严格控制。 　　1964年8月，国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》（草案）下达后，10月20 日市公安局根据《规定》精神下发了《关于户口迁移落户批准权限的规定》。指出为进一步 贯彻执行控制城镇人口增长的方针，发挥各级组织的作用，今后迁来我市落户的，根据不同 情况，分级处理：即由当地派出所审查后予以办理落户；由派出所报公安分局审查批准落户； 由派出所、分局审查后报市公安局批准落户。 　　1977年11月8日，国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》，1978年9月，公安部 印发《关于户口迁移的问题解答》。哈尔滨市公安局在执行上述文件过程中，于1980年1月 起草并下发了《关于外来人口落户审批办法》，提出处理户口迁移的审批办法。一是实行派 出所、分局、市局3级管理；二是为保证正确处理每件户口迁移，要坚持实行集体审批户口 的制度；三是认真执行户口政策，坚决抵制在处理户口迁移问题上的不正之风。 　　1982年7月，市政府控制迁入人口领导小组会议讨论决定，将省、地、市、铁路系统组 织、人事、劳动部门批准调入干部、工人及随迁家属，变籍退伍、转业军人，占地招工农转 非的批准权上收，统由市控制人口办公室审查批准，由公安机关办理落户手续。 　　1984年12月1日，市公安局为适应改革开放形势发展的需要，本着既加强户口管理，又 方便群众的原则，制定下发了《关于改革户口审批手续规定的通知》，对户口迁移、落户、 变动项目等审批手续做了改革。对持有批准落户证明和迁移证的下列人员，各派出所可直接 办理落户手续，不再经市人口控制办审批：经省、地、市委组织部门批准调入的副处级以上 干部及其随迁的非农业人口配偶和未成年子女；经省、地、市人事、劳动部门批准，从北京、 上海、天津和其他省会调入的干部和工人及其随迁的非农业人口配偶和未成年子女；经省、 市人事部门批准调入的工程师、会计师、农艺师、主治医师、讲师及相当上述职称以上的科 技人员及其随迁的非农业人口配偶和未婚子女。 　　1988年市公安局户政处下发《关于外地人员来哈尔滨市落户几个有关问题的通知》，对 迁移落户实行指标控制。《通知》规定：从1988年起，凡经省、市组织、人事、劳动部门批 准调入的职工（含副处级以上干部和相当于工程师以上技术职称人员）及其随迁家属实行指 标控制，不再采用进出平衡的办法，一律凭省、市组织、人事、劳动部门出具的落户介绍信 和落户指标卡，经市控制人口办公室登记批准后，由迁入地派出所办理落户手续。1987年以 前调入的职工（含副处级以上干部和相当于工程师职称的人员）及随迁家属的落户，按遗留 问题处理，也不再采用进出平衡的做法。根据他们调入的实际情况，由控制人口办公室逐个 清理核对，不符合调入条件的，由调入单位负责清退。